II OSK 1548/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia NSA Eugeniusz Mzyk Protokolant: Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. i B. M., T. B., J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 201/05 w sprawie ze skargi K. C. , L. i B. M, T. B., J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Radkowie z dnia 30 listopada 2004 r. nr XXXI/265/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. C., L. i B. M., T. B. i J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Radkowie z dnia 30 listopada 2004 r. nr XXXI/265/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Radków obejmującego obszar obrębu geodezyjnego wsi K. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ocenił, że we wniesionych skargach skarżący nie wywiedli naruszenia ich interesu prawnego opartego o normę prawa materialnego, a nawet nie twierdzili, że zaskarżona uchwała ma bezpośredni wpływ na ich prawa oparte na konkretnej normie prawnej. Wskazując, że nie zostały wskazane przez skarżących przesłanki przewidziane w art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Sąd odniósł się do zarzutów skarg podnosząc, że nawet gdyby przyjąć, że sąd administracyjny "byłby uprawniony do kontroli legalności uchwały poza badaniem jej zgodności z prawem przedmiotowym w związku z naruszeniem praw podmiotowych" to nieuzasadnione są zarzuty tych skarg dotyczące naruszenia procedury planistycznej, jak i naruszenia przepisów o ochronie przyrody. W szczególności w ocenie Sądu ponowienie pewnych etapów procedury określonych w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zwanej dalej ustawą, nie oznaczało naruszenia tej procedury. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wywodzi, że skoro Burmistrz ponowił etap wykładania projektu planu do publicznego wglądu to konsekwentnie przedstawił radzie dopiero ostatecznie nieuwzględnione protesty i zarzuty. W ocenie Sądu organ wykonawczy gminy był uprawniony do ponowienia procedury planistycznej w tym Burmistrz był uprawniony, tak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, do ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w następstwie uwzględnienia części zarzutów i protestów. Za prawidłowe ocenił Sąd I instancji czynności poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały, w tym nieprzedstawienie do rozpoznania radzie gminy zarzutów i protestów wniesionych po pierwszym i drugim wyłożeniu planu. Sąd I instancji wskazał, że skoro Burmistrz ponowił etap wykładania projektu planu do publicznego wglądu, to konsekwentnie przedstawił radzie gminy dopiero ostatecznie nieuwzględnione protesty i zarzuty. Skarga kasacyjna wniesiona przez L. i B. M., T. B. i J. G. zarzuca: – naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, mianowicie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8, w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 23 ust. 2 i art. 25 ustawy, poprzez przyjęcie, iż w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Radków obejmującego obszar obrębu geodezyjnego wsi Karłów, nie doszło do naruszenia procedury planistycznej. Konkluzja skargi kasacyjnej zawiera wniosek: – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, – ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, każde naruszenie przepisów art. 18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb postępowania w sprawie sporządzania i ustanowienia planu oraz związane z tym kompetencje organów zostały określone w art. 18 ustawy, a istota naruszenia powodującego nieważność uchwały nie została bliżej określona, oznacza to, że każde naruszenie trybu postępowania właściwości organów pociąga za sobą nieważność uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego może też nastąpić w sprawie ze skargi wniesionej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzuty i protesty do projektu planu były składane trzykrotnie – tylekroć ile razy następowało wyłożenie projektu planu. Jednak Burmistrz Gminy Radków nie zawiadomił skarżących o przyjęciu bądź odrzuceniu wniesionych przez nich zarzutów i protestów podczas pierwszego i drugiego wyłożenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku też potwierdza, iż protesty i zarzuty nie zostały w całości uznane za uzasadnione. W ocenie skargi kasacyjnej obowiązkiem Burmistrza było poddanie Radzie Gminy Radków pod głosowanie nieuwzględnionych protestów i zarzutów wniesionych przez skarżących do pierwszego i drugiego wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy, bowiem z regulacji tej wynika jednoznacznie, że po upływie terminów do rozpatrzenia zarzutów i protestów Burmistrz przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nieuwzględnione w projekcie planu. Przepisy prawa nie pozwalają na odstąpienie w tej sprawie od podjęcia uchwały przez organ stanowiący. Ponadto, skarżący winni być zawiadomieni indywidualnie o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nieuwzględnione protesty i zarzuty – zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy. Ten obowiązek również nie został dochowany w odniesieniu do pierwszego i drugiego wyłożenia projektu planu. Pominięcie przy tym tego etapu postępowania nie powoduje, że wniesione zarzuty i protesty stają się ex lege nieaktualne i bezprzedmiotowe na skutek kolejnego wyłożenia planu. Po podjęciu uchwał w przedmiocie wniesionych zarzutów i protestów, rada gminy posiada uprawnienie do podjęcia uchwały w trybie art. 25 ustawy, zgodnie z którym jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu może zdecydować o ponowieniu procedury planistycznej. Nie jest przy tym możliwe, na gruncie procedury planistycznej obowiązującej pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, pozostawienie wniesionych zarzutów i protestów bez rozpoznania. Jest to również istotne ograniczenie strony w jej prawach do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie planu, a także naruszenie wyłącznej kompetencji rady gminy do rozpatrzenia zarzutów i protestów. Rada Miejska w Radkowie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd art. 27 ustawy, który skarga kasacyjna upatruje w tym, że po pierwszym i drugim wyłożeniu projektu planu miejscowego nie zostały rozpoznane w trybie określonym przez art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy zgłoszone przez skarżących protesty i zarzuty. Podzielić należy stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o dopuszczalności ponowienia przez organ wykonawczy gminy czynności procedury planistycznej przewidzianej w art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zgodzić należy się z poglądem, że z treści wymienionego przepisu nie można wyprowadzać ograniczeń organu wykonawczego gminy dla ponowienia procedury wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w następstwie rozpoznania przez ten organ zarzutów i protestów. Organ wykonawczy gminy do czasu przedstawienia radzie gminy nieuwzględnionych protestów i zarzutów ma nie tylko możliwość samodzielnego uwzględnienia wymienionych środków lecz może też wyłożyć nowy projekt planu jeśli uzna, że uwzględnione zarzuty i protesty w sposób istotny wpływają na treść ustaleń wyłożonego uprzednio projektu. Za nieusprawiedliwione należy uznać stanowisko skargi kasacyjnej, że uprawnienie o ponownym wyłożeniu projektu planu służy tylko radzie gminy wobec treści art. 25 ustawy, bowiem przepis ten dotyczy już etapu, w którym projekt planu został radzie gminy przedstawiony do uchwalenia i wówczas rzeczywiście tylko rada gminy może decydować o ponowieniu czynności przewidzianych w art. 18 ust. 2 ustawy. Natomiast brak jest podstaw do wyprowadzenia z treści tego przepisu zakazu ponownego wyłożenia przez organ wykonawczy gminy nowego projektu planu przed przekazaniem radzie gminy nieuwzględnionych zarzutów i protestów do uprzednio wyłożonego projektu. Ponowienie przez organ wykonawczy gminy procedury przewidzianej w art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy, tj. wyłożenie nowego projektu planu przy zachowaniu pozostałych wymagań o powiadomieniu o jego wyłożeniu, otwiera drogę dla składania zrzutów i protestów do nowego projektu i rozpoznawanie ich przez organ wykonawczy a w przypadku nieuwzględnienia przedstawienie radzie gminy do rozpoznania. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem protestu jak i zarzutu stosownie do treści art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy są ustalenia projektu planu, stąd bezprzedmiotowe stają się środki prawne oparte o wymienione przepisy, a wniesione do projektu planu wycofanego z dalszej procedury planistycznej przez wyłożenie nowego projektu planu, bowiem odnoszą się do projektu aktu niepozostającego już w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia planu miejscowego. Prawidłowe jest wobec tego stanowisko sądu I instancji, że w takiej sytuacji organ wykonawczy gminy nie miał obowiązku przedstawiania radzie gminy protestów i zarzutów zgłoszonych do wcześniej wyłożonych projektów planów, których nie uwzględnił przed wyłożeniem kolejnego projektu, a w rozpoznanej sprawie prawidłowe było działanie Burmistrza, który przedstawił wniesione przez skarżących protesty po trzecim wyłożeniu projektu planu, a nie przedłożył protestów i zarzutów dotyczących wcześniej wyłożonych projektów, które nie były przedmiotem dalszej procedury planistycznej. Za nieuzasadniony należy wobec tego uznać zarzut skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok zapadł przy zastosowaniu przez Sąd błędnej wykładni art. 27 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 8 i 10 oraz art. 23 i art. 25 ustawy. Zwrócić jednak należy uwagę, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się wprawdzie do zarzutów skarg dotyczących naruszenia procedury planistycznej toku uchwalenia planu, nie podzielając w tej mierze ich trafności, to oddalenie skarg zostało podyktowane niewywiedzeniem przez skarżących naruszenia zaskarżonym aktem ich interesu prawnego, stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że skargi dotyczą w przeważającej części interesów faktycznych skarżących niemających charakteru indywidualnego oraz aktualnego, a nadto powołują kryteria oceny, których sąd administracyjny nie może wykorzystać podług kryterium oceny legalności zaskarżonego aktu. Sąd I instancji podniósł, że skarżący nie zawarli w skargach twierdzeń o naruszeniu ich interesów prawnych wywodzonych z konkretnej normy prawa materialnego (str. 5 uzasadnienia wyroku). Skarga kasacyjna nie kwestionuje tych ustaleń i dokonanej oceny, w tym o braku legitymacji skarżących po myśli art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stąd nawet gdyby podzielić trafność zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 27 ustawy, czego jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie czyni, to brak byłoby podstaw dla jej uwzględnienia skoro wyrok oddalający skargi oparty został na przesłance braku po stronie skarżących legitymacji do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego skarga kasacyjna nie podważa w swych zarzutach. Z przyczyn wymienionych, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.