II OSK 1555/14

Dnia 25 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1379/13 w sprawie ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1379/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Starosta T. na podstawie art. 4 pkt 6 i 11, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie zezwolił na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej położonych na działce nr [...] położonej w gminie O.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że załączona do wniosku decyzja Wójta Gminy O. o warunkach zabudowy nie została uzgodniona z organem właściwym do spraw ochrony gruntów rolnych. Po rozpatrzeniu odwołania T. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 ustawy). Kolegium wyjaśniło, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), która weszła w życie 26 maja 2013 r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 powołanej ustawy pojęcie użytków "przeznaczonych na cele nierolnicze" oznacza więc przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, za uprzednią zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Organ, wskazał, że działka skarżącego, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, stanowi grunt orny klasy RIIIb i wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia, dokonującego się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. N. zarzucił organom naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6,7,10,15,77 k.p.a., art. 10 § 1 oraz art. 89 k.p.a., art. 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Wójt Gminy O. w piśmie z dnia 28 stycznia 2014 r. wyjaśnił, że teren inwestycji – działka nr [...] nie jest objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (teren ten przeznaczony był pod uprawy rolne). Ponadto wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 2013 r. pozostaje w obrocie prawnym. Poza tym poinformował, że Wicestarosta T. wystąpił do SKO w T. pismem z dnia 9 lipca 2013 r. w sprawie istotnych wad w postępowaniu toczącym się przed Wójtem Gminy O., zakończonych wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, polegających na wydaniu decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 150 § 1 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, iż skarga jest bezzasadna. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 20 maja 2013 r. T. N. zwrócił się do Starosty T. o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej położonych w miejscowości K. na działce nr ewid. [...] gmina O.. Do wniosku załączył m.in. wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że grunty w obrębie ww. działki stanowią użytki rolne klasy RIIIb oraz decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2013 r. o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr geod. [...] we wsi K. gmina O.. W pkt 8d ww. decyzji o warunkach zabudowy Wójt wskazał, że teren wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze ze względu na klasę gruntów. Prawidłowo - w ocenie Sądu - organ odwoławczy uznał, że skoro część działki objętej wnioskiem stanowi grunty rolne klasy RIIIb, to do wydania decyzji o ich wyłączeniu z produkcji rolnej niezbędne jest ich wcześniejsze przeznaczenie na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec ustalonych przez organ okoliczności, iż taki plan nie został dla przedmiotowego obszaru uchwalony, prawidłowo odmówiono skarżącemu wydania zgody z wyłączenie wnioskowanych gruntów z produkcji rolnej. Teren, objęty wnioskiem skarżącego nie spełnia przesłanki z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc uprzedniego przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i w takich okolicznościach faktycznych niemożliwym było pozytywne rozpatrzenie wniosku. Podkreślić również należy, iż w decyzji o warunkach zabudowy, na którą powołuje się skarżący zawarto zapis, iż teren inwestycji wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze ze względu na klasę gruntów, której bez wątpienia skarżący nie uzyskał. Wobec braku wyczerpania procedury wyłączenia użytków z produkcji rolnej, przewidzianej przepisami ustawy o ochronie gruntów, a więc uprzedniego przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, organ nie był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z przepisami prawa, mimo że Sąd nie podziela argumentacji jaką kierował się Starosta T.. Organ nieprawidłowo wywiódł, że brak dokonania przez Wójta Gminy O. uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy stanowi przesłankę do wydania odmownej decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednak błąd ten pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy. Skargę kasacyjną w tej sprawie wniósł T. N., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 1379/13 lub II SA/Bd 1399/13 lub II SA/Bd 1389/13) w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest: a) art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na jego błędnej wykładni i nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż znowelizowane przepisy art. 7 w/w ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r. pozbawiają decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane przed tą datą skuteczności w zakresie rozstrzygnięcia o zmianie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, podczas gdy prawidłowo interpretowane przepisy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym od 26 maja 2013 r. mają taki skutek, że tylko decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które zostały wydane po tej dacie – nie mogą dokonywać zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, b) art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na jego niezastosowaniu w ten sposób, iż mimo wiążącej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] wydanej przez Wójta Gminy O., która dopuszczała wyłączenie gruntów objętych wnioskiem z produkcji rolniczej organ rozpoznający sprawę odmówił wydania decyzji zgodnej z treścią żądania, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 106 § 1-6 k.p.a. polegające na bezpodstawnym zobowiązaniu strony postępowania do uzgodnienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w której orzeczono o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy z w/w przepisów wynika expressis verbis, iż uzgodnienie to następuje w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy w porozumieniu między organami administracji państwowej. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność strony skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zarówno Sąd I instancji jak i orzekające w sprawie organy administracji powołują się na treść znowelizowanych od dnia 26 maja 2013 r. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednakże wobec przedmiotowej działki ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji. W decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w K. dokonano zmiany przeznaczenia gruntu wskazując sposób jego zagospodarowania. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż nie jest tak, jak twierdzi Sąd I instancji, że nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wywołuje skutki wstecz i powoduje nieważność wydanych wcześniej ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwym jest, że Wójt miał uprawnienie do dokonania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w decyzji o warunkach zabudowy. Skoro zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze wobec dz. nr [...] była przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzja ta była ostateczna i wykonalna przed dniem nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to wiązała ona organy administracji orzekające w postępowaniu o wyłączeniu tych gruntów z produkcji rolnej. Powoływanie się przez Sąd I instancji na treść znowelizowanego art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i stawianie wymogu uzyskania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze poprzez konieczność uzyskania miejscowego planu zagospodarowania terenu - w tej sprawie opiera się na błędzie logicznego rozumowania. Skoro bowiem kwestia zmiany przeznaczenia gruntu działki nr [...] położonej w K. była już przedmiotem rozstrzygnięcia (w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) to dokonywanie jej oceny w odrębnym postępowaniu o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej jest nieuprawnione. Interpretacja Sądu I instancji prowadzi bowiem do wniosku, że wszystkie te decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które zostały wydane przed dniem 26 maja 2013 r. tracą ważność. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że nakładanie przez Starostę T. w toku postępowania o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej obowiązku uzgodnienia przez stronę tego postępowania decyzji o warunkach zabudowy jest bezpodstawne i narusza art. 106 § 1- 6 k.p.a., z których wprost wynika, że uzgodnienie następuje między dwoma organami administracji państwowej, a strona postępowania nie posiada legitymacji do występowania z takim żądaniem wobec organu uzgadniającego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna zawiera wprawdzie te elementy, lecz z jej treści nie wynika, że podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczą zaskarżonego wyroku Sądu I instancji z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1379/13 i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., która była przedmiotem skargi w tej sprawie. Jak wynika z treści wyroku i uzasadnienia Sądu oraz akt sprawy przedmiotem skargi w tej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], w której organ nie zezwolił na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej położonych na działce nr [...] położonej w gminie O.. Istotne znaczenie w tej sprawie miała również decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr geod. [...] we wsi K. gmina O.. Wprawdzie w części wstępnej skargi kasacyjnej wskazano prawidłowo sygnaturę akt II SA/Bd 1379/13 i datę wyroku, lecz w dalszej części skargi autor wskazuje odmienne sygnatury akt: II SA/Bd 1399/13 i II SA/Bd 1389/13 i powołuje inne decyzje, dotyczące innej niż będąca przedmiotem sprawy nieruchomości, tj. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], w której organ nie zezwolił na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej położonych na działce nr [...] położonej w gminie O.. W treści zarzutu oznaczonego punktem 1b wskazano ponadto na decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o warunkach zabudowy, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla działki nr [...], gdy tymczasem w tej sprawie wydana została decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego została ograniczona do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł jednak odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania, w sytuacji gdy wskazywane przez stronę skarżącą naruszenia prawa nie dotyczą zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i decyzji, która była przedmiotem skargi w tej sprawie, a więc nie dotyczą kwestii wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych położonych na działce nr [...] położonej w gminie O.. Autor skargi kasacyjnej, zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnieniu wskazał inne decyzje niż te, które były przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Zarzuty i uzasadnienie skargi kasacyjnej odnoszą się do innej nieruchomości - działki nr [...], tymczasem wyrok Sądu I instancji dotyczył działki nr [...]. Z tych względów nie wiadomo, do jakiego konkretnie orzeczenia należy odnieść sformułowane przez autora skargi kasacyjnej zarzuty. Podkreślenia wymaga, iż - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., SK 22/11 (OTK-A 2014, nr 4, poz. 37) - od fachowego pełnomocnika trzeba wymagać profesjonalizmu w działaniach podejmowanych w imieniu mocodawcy, w tym również w sporządzeniu prawidłowej - czyli zawierającej wszystkie niezbędne elementy - skargi kasacyjnej, co niewątpliwie wymaga gruntownej wiedzy prawniczej, ale przede wszystkim dołożenia przez pełnomocnika należytej staranności. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została sporządzona przez adwokata. Niestaranny sposób jej sporządzenia przez tego profesjonalnego pełnomocnika uniemożliwił jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie jakiejkolwiek kontroli wyroku Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania strony i konwalidowania błędów popełnionych przez jej pełnomocnika. Nie może także domyślać się, jakie konkretnie orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego skarżący kasacyjnie zamierzał uczynić przedmiotem złożonej skargi kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.