II OSK 1568/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 104/24 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 grudnia 2023 r. nr IF-O.7843.46.2022.MS w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 9 kwietnia 2024 r., II SA/Wr 104/24, oddalił skargę D. K. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 13 grudnia 2023 r. nr IF-O.7843.46.2022.MS utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z 26 kwietnia 2022 r. nr 1255/2022 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia skarżącego z 12 kwietnia 2022 r. dotyczącego zamiaru budowy budynku gospodarczego na działce nr [...], w miejscowości R., gmina D. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się do zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5c prawa budowlanego, polegający na zastosowaniu art. 30 ust. 5c prawa budowlanego w postępowaniu odwoławczym; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 4 k.p.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisów art. 7 i art. 77 § 4 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; II. prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 30 ust. 5c prawa budowlanego i uznanie, że może mieć on zastosowanie w postępowaniu odwoławczym przed organem administracyjnym II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 4 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. okazały się bezzasadne. W ramach zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z tego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (wyrok NSA z 23 lipca 2024 r., III OSK 2045/22). W niniejszej sprawie nie można zidentyfikować naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej z wchodzących w rachubę postaci. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. nastąpiło "przez nieustosunkowanie się do zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5c prawa budowlanego, polegający na zastosowaniu art. 30 ust. 5c prawa budowlanego w postępowaniu odwoławczym". Tymczasem Sąd I instancji wspomnianego zarzutu naruszenia prawa materialnego nie pominął – co skarżący kasacyjnie poniekąd przyznaje wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji "co do zasady" nie odniósł się do tego zarzutu. Zauważenia również wymaga, że zasadność stanowiska Sądu I instancji co do dopuszczalności zastosowania w sprawie przepisu art. 30 ust. 5c u.p.b. nie może być kwestionowania w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu postępowania nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) oraz wyjaśnia w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Zostało zatem sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sam fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie oznacza bowiem, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że za pomocą wskazanego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bowiem przepisem proceduralnym, regulującym wymogi sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku było wadliwe z uwagi na przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym czy brak rozpoznania i dokonania oceny prawnej wszystkich podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów. Wyjaśnienia wymaga, że okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko zarzutów podniesionych w skardze, może wprawdzie stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., I GSK 1172/09). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji nie ma obowiązku odnosić się szczegółowo do każdego z argumentów, które w przekonaniu strony skarżącej świadczą o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów Sądu wynika, dlaczego, w jego ocenie, doszło lub nie do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 4 maja 2021 r., I OSK 3093/18). Z kolei zarzucanie Sądowi I instancji, że rzekomo nie przedstawił sprawy zgodnie ze stanem faktycznym naruszając art. 77 § 4 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że "zgłoszenie w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji, zapoczątkowanym dnia 12 kwietnia 2022 r. dotyczyło konkretnego przedsięwzięcia budowlanego, o wskazanych parametrach. Tymczasem zgłoszenie datowane na 6 czerwca 2022 r. inicjuje odrębne postępowanie administracyjne, i nie ma tu znaczenia, że realizowane będzie na tej samej działce. Dodatkowo Sąd zauważył, że planowane obiekty również nie są tożsame, co wynika z porównania obecnych w aktach danych zamieszczonych w projektach budowlanych (chronologicznie oznaczonych styczeń 2022 i maj 2022)." Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w ogóle nie był przez Sąd I instancji stosowany. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie można zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był bowiem art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., III OSK 117/24). W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 ust. 5c ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: u.p.b.) wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Zauważenia w tym miejscu wymaga, że obowiązek wyrażony w art. 30 ust. 5c u.p.b. wezwania do uzupełnienia zgłoszenia wpływa co prawda na ważność samej decyzji, ale nie ma wpływu na skuteczność zgłoszonego sprzeciwu. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że organ dokonuje samodzielnie oceny, w zależności od okoliczności, konieczności wezwania do uzupełnienia. Prawidłowość wydanego w sprawie postanowienia albo też jego brak może być dopiero oceniana na etapie postępowania odwoławczego (zob. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., II OSK 889/21). W niniejszej sprawie podstawę prawną decyzji stanowiącej sprzeciw stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b., a w jej uzasadnieniu Starosta stwierdził, że odstąpił od wydania postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w sytuacji gdy sprzeciw był obligatoryjny (z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b.) – wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda, postanowieniem z 18 października 2023 r., zlecił Staroście przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów z uwagi na dostrzeżone braki w zgłoszeniu skarżącego z 12 kwietnia 2022 r. Rację ma Sąd I instancji, że zlecając Staroście uzupełnienie materiału sprawy Wojewoda zasadnie uznał, że uchybienie organu I instancji można było sanować w ramach art. 136 § 1 k.p.a., a biorąc pod uwagę istotę i przebieg postępowania oraz treść art. 30 ust. 5c u.p.b., postąpił prawidłowo, nie naruszając zasady dwuinstancyjności. Sąd I instancji trafnie zauważył również, że w art. 30 ust. 5c u.p.b. mowa jest o konieczności uzupełnienia zgłoszenia. "Tym samym nie stanowi o kreacji nowego zgłoszenia, ale zaledwie o uzupełnieniu brakujących dokumentów do zgłoszenia już istniejącego", za czym przemawia samo znaczenia słowa "uzupełnić", tj. "uczynić coś kompletnym dodając to czego brakuje". Z uwagi na powyższe, nie sposób zarzucić Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 30 ust. 5c u.p.b. Wskazania także wymaga, że ostatecznie, z uwagi na nieuzupełnienie przez skarżącego zgłoszenia, wskutek bezskutecznego upływu terminu oznaczonego postanowieniem Starosty z 30 października 2023 r., Wojewoda, zaskarżoną decyzją, prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Starosty w przedmiocie wniesienia sprzeciwu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy zasadnie zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania z uwagi na konieczność uzupełnienia zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 5c u.p.b. Powyższe nie miało jednak wpływu na samą skuteczność zgłoszonego sprzeciwu, który został wniesiony z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.