II OSK 1592/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1246/17 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1246/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. B. i A. J. zwrócili się z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza M.P. znak: [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. ustalającego warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w M.P.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Burmistrz M.P. odmówił wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] września 2015 r. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1413/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd stwierdził, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ nie sprecyzował wyraźnie przesłanki wznowienia postępowania. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Burmistrz M.P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 149 § 3 oraz art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej "k.p.a.") odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją znak: [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Organ I instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r., została doręczona B. i A. J. w dniu [...] stycznia 2013 r. Kwestie podnoszone we wniosku o wznowienie postępowania, dotyczące analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz załączników graficznych do przedmiotowej decyzji były zawarte w tej decyzji, a strony dowiedziały się o nich wprost z zaskarżonej decyzji. Zatem za dzień dowiedzenia się strony o konieczności sporządzenia analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznika graficznego do decyzji, organ I instancji przyjął dzień odbioru decyzji przez stronę. W związku z tym organ I instancji uznał, że uchybiono termowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez A. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] uchyliło postanowienie Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że organ I instancji nie zweryfikował podstawy wznowienia postępowania, a skoncentrował się na zagadnieniu zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., jednak weryfikacja tej okoliczności odbywać się może tylko i wyłącznie w nawiązaniu do podstawy wznowienia postępowania. Pomimo jednoznacznych zaleceń wynikających z wyroku z dnia 25 stycznia 2016 r. organ I instancji nadal nie zweryfikował podstawy wznowienia. W ocenie Kolegium z treści postanowienia organu I instancji, można się jedynie domyślać przesłanki wznowieniowej. Wniosek nie formułuje podstawy wznowienia, a organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania nie wezwał wnioskodawców do wskazania podstawy wznowienia. Również uzasadnienie postanowienia Burmistrza nie określa, w oparciu o jaką konkretnie przesłankę złożono wniosek o wznowienie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.G. zarzucił postanowieniu Kolegium naruszenie: - art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania, pomimo iż okoliczności faktyczne sprawy oraz obowiązujące przepisy prawa dawały organowi II instancji podstawy do wydania merytorycznego orzeczenia; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której w miejsce orzeczenia kasacyjnego powinno zostać wydane orzeczenie merytoryczne oraz poprzez uznanie, iż postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż przy wydawaniu postanowienie przez organ I instancji doszło do naruszenia ww. przepisu prawa. Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1246/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, iż Burmistrz M.P. wydając postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż organ nie sprecyzował podstawy wznowienia postępowania. Burmistrz miał obowiązek przyjąć ocenę prawną, zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1413/15 r. oraz zastosować się do zawartych w tym wyroku wskazań, co do dalszego sposobu postępowania. W sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od zasady związania wyrokiem nie wystąpiła. Nie zmienił się bowiem stan faktyczny, ani też stan prawny. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 w zw. art. 145 k.p.a. ma miejsce wtedy, kiedy z okoliczności prawnych i faktycznych jasno i bezsprzecznie wynika, bez konieczności prowadzenia ustaleń materialnoprawnych, że wniosek o wszczęcie postępowania nie jest oparty o przesłankę o której stanowi art. 145 k.p.a., albo że wniosek jest złożony z przekroczeniem ustawowego terminu. W związku z tym na samym początku postępowania organ I instancji powinien uczynić jednoznaczne ustalenia w przedmiocie przesłanki wznowienia, na którą powołuje się wnioskodawca. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy trafnie stwierdził, że zagadnienie, które nadal nie zostało w niniejszej sprawie przez organ I instancji zweryfikowane dotyczy podstawy wznowienia postępowania, a z treści postanowienia organu I instancji można się jedynie domyślać przesłanki wznowieniowej. Organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania nie wezwał wnioskodawców do wskazania podstawy wznowienia zwłaszcza, że we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nie wskazano tej podstawy. Również w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił w oparciu o jaka konkretną przesłankę złożono wniosek o wznowienie postępowania. Tym samym wypowiedzenie się w kwestii uchybienia terminu jest przedwczesne. Termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a. bada się zawsze w związku z podstawą wznowienia. W świetle prawomocnego wyroku II SA/Kr 1413/15 poczynienie przez organ odwoławczy zasadniczych ustaleń w zakresie podstawy wznowienia postępowania naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., a ponadto naruszałoby wyraźne wskazanie wynikające z uzasadnienia wyroku. Rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy wyznaczone jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W skardze kasacyjnej J.G. zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1246/17 naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 138 § 2 k.p.a., a Kolegium było uprawnione do wydania postanowienia kasacyjnego, bowiem zweryfikowanie podstawy wznowienia postępowania, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a Kolegium miało podstawy prawne do utrzymania w mocy postanowienia Burmistrza M.P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. z uwagi na fakt, iż nie została zweryfikowana przez organ I instancji podstawa wznowienia postępowania i w tym zakresie konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; 3. art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w sprawie przy wydawaniu postanowienia przez Burmistrza M.P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. doszło do naruszenia ww. przepisu, pomimo iż w postanowieniu organu I instancji w sposób prawidłowy dokonano ustalenia postawy wznowienia postępowania, a tym samym organ I instancji zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, które zawarte zostały w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w wydanym postanowieniu organ I instancji wyraźnie wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawcy powołali się na okoliczność, iż w treści decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2015 r. dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M.P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] wskazane zostało, że obligatoryjnym dokumentem w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest przeprowadzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz wskazane zostało, iż decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać część tekstową oraz graficzną. Zatem we wniosku o wznowienie postępowania powołano się na konkretne okoliczności mające stanowić podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie, jeżeli strona występując z żądaniem wznowienia postępowania nie wskazuje przesłanek wznowienia postępowania, czy to poprzestając jedynie na wskazaniu przepisów k.p.a., czy też w ogóle nie uzasadniając wniosku, czy też wreszcie uzasadniając wniosek w sposób, który nawet bez głębszej analizy prowadzi do wniosku, że argumenty tam wskazane nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania, to organ administracji powinien odmówić wznowienia postępowania, przyjmując, że istnieją formalne przeszkody do oceny wniosku w postępowaniu nadzwyczajnym. Organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny kwestii terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a ocena ta nie została dokonana w oderwaniu od podstawy wznowienia. Skoro organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił podstawę wznowienia i w tym zakresie nie istniała potrzeba podejmowania żadnych dodatkowych czynności, to brak było podstaw do uchylania postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Jednocześnie postanowienie organu I instancji respektuje treść wyroku z dnia [...] stycznia 2016 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. J. i A. J. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. organ II instancji może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ II instancji może wydać postanowienie kasatoryjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu I instancji organ II instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. w organ II instancji może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał postanowienie. Żadne inne wady postępowania ani wady postanowieni podjętego w I instancji nie dają organowi II instancji podstaw do wydania postanowienia kasacyjnego tego typu. (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawę do odmowy wznowienia postępowania stanowiła w ocenie organu I instancji okoliczność uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest jednym z warunków prawidłowego złożenia podania w tym zakresie. Stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl zaś art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Dla oceny dochowania zakreślonego w cytowanym przepisie terminu istotna jest więc treść wniosku oraz powołana w nim przesłanka wznowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, iż w sprawie nie zostało wyjaśnione, na którą z przesłanek wznowieniowych powoływali się wnioskodawcy. We wniosku wskazali okoliczności faktyczne jakie przemawiać miały za wznowieniem postępowania, jednak nie sprecyzowali jednoznacznie żadnej z przesłanek wynikających z art. 145 § 1 pkt 1- 8, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Okoliczności tej nie wyjaśnił również organ I instancji przed wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn niedochowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Ustalenie, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z uchybieniem terminu wymaga w pierwszej kolejności ustalenie przesłanki wznowieniowej, na którą powołują się wnioskodawcy. Ocena, czy wniosek o wznowienie postępowania złożony został w terminie, może zostać dokonane dopiero wówczas, gdy wiadomo jest, w oparciu o jaką przesłankę strona żąda wznowienia i kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia lub odpowiednio, kiedy dowiedziała się o decyzji. Brak ustaleń w tym zakresie uzasadniał wydanie postanowienia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji. W konsekwencji niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem wady postępowania dowodowego w toku postępowania przed organem I instancji, nie dawały podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, uw. 2, 4 i 9 do art. 153). Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił na czym polegać miało naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 153 p.p.s.a. Ograniczył się tylko do stwierdzenia, że postanowienie organu I instancji "w pełni respektuje treść wyroku wydanego w przedmiotowej sprawie w dniu [...] stycznia 2016 r.". Wskazać trzeba, że w powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził, że niedokonanie ustaleń w zakresie powołanej we wniosku przesłanki wznowieniowej, uniemożliwiało ocenę zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skoro okoliczności te nie zostały w dalszym ciągu ustalone, to zasadnym było uchylenie przez Kolegium postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia art. 153 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.