II OSK 160/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt III SAB/Lu 20/24 o odrzuceniu skargi P. C. na bezczynność Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Lublinie w przedmiocie braku wydania decyzji dotyczącej wnioskowanych zmian w akcie urodzenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 6 listopada 2024 r. sygn. akt III SAB/Lu 20/24 odrzucił skargę P. C. na bezczynność Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Lublinie w przedmiocie braku wydania decyzji dotyczącej wnioskowanych zmian w akcie urodzenia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że P. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Lublinie wskazując, że jej przedmiotem jest "brak wydania decyzji dotyczącej wnioskowanych zmian w akcie urodzenia nr [...]" dot. danych ojca M. C. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w dniu 18 sierpnia 2015 r. otrzymał wyłącznie pismo w tej sprawie, a w dniu 22 lipca 2024 r. złożył ponaglenie, które nie przyniosło spodziewanych skutków. W ocenie skarżącego organ pozostaje bezczynny mimo tego, że dysponuje protokołem posiedzenia Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie z [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...], z którego jasno wynika, że skarżący wyraził zgodę na przysposobienie dziecka – M. C. w przyszłości bez wskazywania osób przysposabiających, dla której w Urzędzie Stanu Cywilnego w Lublinie sporządzono akt urodzenia zarejestrowany pod numerem [...]. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w Lublinie wniósł o jej oddalenie w całości. Sąd przywołał przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: p.p.s.a.", określający zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Wyjaśnił, że skarga na bezczynność dopuszczalna jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Warunkiem dopuszczalności skierowanej do sądu skargi na bezczynność organu administracji jest istnienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu administracji wobec żądania strony, o ile podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie mieści się w żadnej z wymienionych kategorii podlegających kognicji sądów administracyjnych. Przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Lublinie z powodu zaniechania wydania decyzji w zakresie dokonania zmiany danych dotyczących ojca M. C. w jej akcie urodzenia nr [...]. Sąd wskazał, że kompetencje i obowiązki kierownika urzędu stanu cywilnego określone zostały w ustawie z dnia 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1378 ze zm.) – dalej: "p.a.s.c.". W rozdziale 5 tej ustawy określono, w oparciu o jakie zdarzenia i potwierdzające je dokumenty kierownik urzędu stanu cywilnego dokonuje zmian w aktach urodzenia dziecka w formie wzmianki dodatkowej albo sporządza nowy akt urodzenia. Zgodnie z art. 72 ust. 1 p.a.s.c. jeżeli przez przysposobienie powstają skutki określone w art. 121 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do aktu urodzenia przysposobionego dołącza się wzmiankę dodatkową o przysposobieniu. Natomiast samo złożenie wniosku zawierającego informację o złożeniu oświadczenia w trybie art. 1191 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2809 ze zm.) – dalej: "k.r.o., nie stanowi dla kierownika urzędu stanu cywilnego podstawy do jakiegokolwiek działania. Oświadczenie tego rodzaju wywołuje skutki prawne jedynie względem skarżącego w tym sensie, że nie przysługuje mu już władza rodzicielska i prawo do kontaktów z dzieckiem. Nie oznacza to jednak, że zakończony został proces adopcyjny. Kierownik urzędu stanu cywilnego posiada uprawnienia na tej podstawie do ingerowania w treść aktu stanu cywilnego (aktu urodzenia dziecka). Reasumując, Sąd stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania skarżącemu decyzji administracyjnej przez kierownika urzędu stanu cywilnego w żądnym przez niego zakresie. W niniejszej sprawie organ nie był zatem zobowiązany do wydania jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia administracyjnego podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej, a tym samym nie może pozostawać w bezczynności w tym zakresie. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił jako wniesioną w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego. P. C. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 58 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61a oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej: "k.p.a.", poprzez uznanie, że brak było podstawy materialnoprawnej do wydania skarżącemu decyzji administracyjnej przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w żądanym przez niego zakresie w sytuacji, gdy Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego dopuścił się bezczynności, ponieważ nie wydał w sprawie żadnej decyzji, w tym decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, co doprowadziło do zamknięcia skarżącemu drogi sądowej. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a ponadto o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w sytuacji, gdy Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w Lublinie stwierdził brak podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej, winien on wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślono, że skarżący wystąpił w 2014 r. o wydanie decyzji w zakresie zmiany danych dotyczących ojca M. C. w akcie urodzenia o nr [...]. Pomimo, iż złożył on oświadczenie w trybie art. 119 k.r.o., to został on obciążony obowiązkiem alimentacyjnym. Z uwagi na dług alimentacyjny obawia się utraty majątku. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania spowodowałoby otwarcie drogi sądowej, a to, oprócz zaskarżalności bezczynności, daje gwarancję prawną drogi do procesu na poziomie krajowym oraz możliwość skierowania sprawy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak jest podstaw prawnych, aby przyjąć, że zaskarżona do sądu administracyjnego bezczynność organu administracji podlega kognicji sądu administracyjnego, jest trafne, zaś podstawa kasacyjna tego stanowiska skutecznie nie podważa. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę przyjmując, że skierowane przez skarżącego do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Lublinie żądanie "wydania decyzji dotyczącej wnioskowanych zmian w akcie urodzenia nr 2226/2006" nie dotyczy żadnej sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego, wymienionej w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Tym samym kontroli sądu administracyjnego, w granicach wyznaczonych art. 3 § 2 pkt 8 czy pkt 9 p.p.s.a. nie podlega również bezczynność organu administracji w tak określonej sprawie. Kwestionując powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego w skardze kasacyjnej, sporządzanej przez profesjonalnego pełnomocnika, należało wskazać, czego skarga dotyczyła i wykazać, że taki przedmiot skargi należy do właściwości sądu administracyjnego. W złożonej skardze kasacyjnej próżno natomiast doszukać się zarzutu odnoszącego się do tej podstawy prawnej, czyli art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Kwestionowana przez skarżącego bezczynność polegająca na braku wydania przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Lublinie decyzji w zakresie zmiany w akcie urodzenia M. C. danych dotyczących ojca – w związku z wyrażeniem przez P. C. przed właściwym Sądem Rejonowym zgody na przysposobienie dziecka w przyszłości bez wskazywania osób przysposabiających – niewątpliwie nie mieści się w zakresie żadnego z przepisów art. 3 § 1 pkt 8 ani 9 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, i na co trafnie wskazał także organ w odpowiedzi na skargę, że przepisy ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego zawarte w jej Rozdziale 5 w precyzyjny sposób określają, w jakich okolicznościach prawnych, w oparciu o jakie zdarzenia i potwierdzające je dokumenty kierownik urzędu stanu cywilnego dokonuje zmian w akcie urodzenia – czy to w formie wzmianki dodatkowej, czy w postaci sporządzenia nowego aktu urodzenia. Mając na uwadze te regulacje stanowczo stwierdzić należy, że złożenie wniosku zawierającego informację o fakcie złożenia oświadczenia w trybie art. 119(1) k.r.o. nie stanowi dla kierownika urzędu stanu cywilnego podstaw do jakiegokolwiek działania w zakresie treści aktów stanu cywilnego. Z przepisów wskazanej ustawy nie wynika w szczególności, by kierownik urzędu stanu cywilnego był zobowiązany w takiej sytuacji wydać decyzję administracyjną, jakiej domagał się skarżący. Brak jest zatem podstawy prawnej do określonego działania Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Lublinie w zakresie ingerencji w akt urodzenia M. C. w związku ze złożonym przez P. C. oświadczeniem wyrażającym zgodę na przysposobienie dziecka. Co istotne, stosownej podstawy prawnej w tym względzie nie wskazał również skarżący w toku niniejszego postępowania sądowego – czy to w skardze do Sądu pierwszej instancji, czy w skardze kasacyjnej. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd Wojewódzki odnosząc się do skutków złożenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 119(1) k.r.o., stwierdził (str. 5), że "Kierownik urzędu stanu cywilnego posiada uprawnienia na tej podstawie do ingerowania w treść aktu stanu cywilnego (aktu urodzenia dziecka)". Mając na uwadze pełną argumentację Sądu zawartą w motywach orzeczenia uznać należało, iż w cytowanym wyżej sformułowaniu popełniono omyłkę pisarską polegającą na pominięciu zaprzeczenia "nie", a zdanie to powinno brzmieć w sposób następujący: "Kierownik urzędu stanu cywilnego nie posiada uprawnienia na tej podstawie do ingerowania w treść aktu stanu cywilnego (aktu urodzenia dziecka)." Wskazane uchybienie nie miało jednak istotnego wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem z treści uzasadnienia postanowienia w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że Sąd prawidłowo przyjął brak istnienia podstawy prawnej do działania kierownika urzędu stanu cywilnego w oczekiwanym przez stronę zakresie. Skoro więc zarzucana w skardze bezczynność Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Lublinie nie odnosi się do aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to nie jest to bezczynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ani także na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Tym samym wniesiona w tej sprawie skarga prawidłowo została zakwalifikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jako nie należąca do właściwości sądu administracyjnego. Uzasadniało to odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie jest również zasadna podstawa skargi kasacyjnej wskazująca na naruszenie art. 61a oraz art. 104 § 1 k.p.a. Jak stanowi art. 61a § 1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na postanowienie to służy zażalenie. Przepis art. 61a k.p.a. przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy wymagane było wydanie przez organ administracji formalnego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w Lublinie nie stwierdził podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie wnioskowanych przez skarżącego zmian w akcie urodzenia, to dopuszczalnym prawnie i akceptowalnym sposobem załatwienia stosownego pisma może też być rozpoznanie go w trybie skargowym, tj. Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawach dotyczących zaś postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem władczego aktu administracyjnego, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 w zw. z art. 237 i art. 227 k.p.a.), które także nie jest decyzją administracyjną ani aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W skardze skarżący podniósł, że w 2014 r. wystąpił do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Lublinie o wydanie decyzji w zakresie zmiany danych dotyczących ojca M. C. w jej akcie urodzenia, a w dniu 18 sierpnia 2015 r. otrzymał wyłącznie pismo organu w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest jednak możliwe ustalenie treści wskazanych pism, w tym odpowiedzi organu. Jak wynika bowiem z odpowiedzi na skargę oraz przedłożonych przez organ dokumentów, ze względu na upływ czasu nie dysponuje on już dokumentacją we wskazanej sprawie, a zarchiwizowane dokumenty zostały poddane brakowaniu. Okoliczność ta nie ma jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dla oceny dopuszczalności wniesionej skargi na bezczynność Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Lublinie nie ma w istocie znaczenia kwestia tego, jaką formę procesową winna przybrać reakcja organu na wniosek skarżącego w sytuacji stwierdzenia braku podstaw prawnych do dokonania żądanej zmiany w akcie urodzenia. Postanowienie wydane w oparciu o art. 61a k.p.a., nawet jeśli mogłoby być przedmiotem oceny sądu administracyjnego – w okolicznościach niniejszej sprawy w razie jego wydania zamiast zawiadomienia o sposobie załatwienia sprawy – w żaden sposób nie poprawiłoby sytuacji procesowej skarżącego. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na konieczność formalnej odmowy wszczęcia postępowania w ogóle nie dotyka istoty problemu, który występuje w niniejszej sprawie, to jest czy sprawa, w której skarżący zarzuca bezczynność organowi, jest sprawą podlegająca kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Oceny Sądu pierwszej instancji w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie nie podważyły. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił o oddaleniu skargi kasacyjnej.