II OSK 1604/12

Dnia 2 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Wojciech Jarzembski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2012 roku, sygn. akt IV SA/Po 110/12 w sprawie ze skargi A. W. w przedmiocie niewykonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2011 roku sygn. akt IV SA/Po 520/11 oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 110/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. przeciwko Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 520/11, w punkcie 1. wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu grzywnę w wysokości 5.000 złotych za przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 520/11; w punkcie 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz A. W. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 520/11, w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]; oraz zasądził na rzecz A. W. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu w dniu 17 listopada 2011 r. Pismem z dnia 2 stycznia 2012 r. A. W. powołując się na art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu do zaprzestania bezczynności i wydania decyzji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 520/11. W dniu 12 stycznia 2012 r. A. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na niezałatwienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu sprawy po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 520/11. W skardze skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał m. in., że postanowieniem z dnia [...] lutego, sygn. akt [...] Kolegium zawiesiło postępowanie w sprawie z uwagi na konieczność określenia stron postępowania. Ponadto skarżący wezwał organ do zaprzestania naruszenia prawa pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. - doręczonym organowi [...] stycznia 2012 r. – a skargę złożył 12 stycznia 2012 r., nie minął więc termin z art. 53 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd, powołując się na treść art. 154 § 1 p.p.s.a. zauważył, że przed wniesieniem skargi skarżący pismem z dnia 2 stycznia 2012 r. wezwał organ do wykonania wyroku z dnia 15 września 2001 r., sygn. akt IV SA/Po 520/11. Tym samym spełnił jedyny warunek dopuszczalności skargi na podstawie art.154 § 1 p.p.s.a. Zdaniem bowiem Sądu skarga na niewykonanie wyroku ma za zadanie zdyscyplinowanie organu administracji, a nie jest skargą wnoszoną w zwykłym trybie, dlatego do powyższej skargi nie mają zastosowania terminy określone w art. 53 p.p.s.a. Następnie Sąd podkreślił, że istotą skargi z art. 154 § 1 p.p.s.a. jest żądanie wymierzenia przez sąd organowi grzywny z uwagi na niewykonanie wyroku. W niniejszej sprawie skarżący, domaga się wymierzenia grzywny SKO, które jego zdaniem nie wydaje decyzji w sprawie, której przedmiotem jest wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym miejscu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponadto w przypadku wyroku uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności, organ ma obowiązek załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Termin zaś do wykonania wyroku biegnie dla organu od daty doręczenia wyroku wraz z aktami (art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 2011 r. Sąd nakazał SKO przy ponownym rozpoznaniu w szczególności: (I) prawidłowo ustalić krąg stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza i zapewnić wszystkim stronom możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu; (II) następnie, po uzupełnieniu w niezbędnym zakresie i uporządkowaniu akt administracyjnych sprawy, dokonać analizy treści decyzji Burmistrza oraz postępowania, które doprowadziło do jej wydania, pod kątem ewentualnego wystąpienia naruszeń, o których mowa w art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, zwłaszcza tych podnoszonych przez skarżącego. W zależności od wyników tej analizy podjąć właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Jak podkreślił Sąd, z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ od dnia zwrotu akt ([...] listopada 2011 r.), mimo wniesienia skargi ([...] stycznia 2012 r.), dopiero w dniu [...] lutego 2012 r. zawiesił postępowanie w sprawie celem określenia stron postępowania. Ponadto uczynił to nie sprawdzając wcześniej, czy są już znani spadkobiercy Z. K., chociażby zwracając się ze stosownym pytaniem do znanych mu stron, bądź sądu spadku. Ponadto, po zawieszeniu postępowania do dnia [...] lutego 2012 r. także nie podjął w sprawie żadnych czynności (k.19 akt.). Takie działanie organu stoi w jawnej sprzeczności z ogólnymi zasadami postępowania wyrażającymi się w art. 8 i 12 k.p.a. i nakazującymi organowi działanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz działanie wnikliwe i szybkie. W ocenie Sądu, działanie organu, które nastąpiło po zwrocie akt administracyjnych wskazuje na przewlekłe prowadzenie postępowania mającego na celu zakończenie sprawy i stanowi tym samym niewykonanie wyroku z dnia 15 września 2001 r., sygn. akt IV SA/Po 520/11. Określając wysokość wymierzonej grzywny Sąd, wziął pod uwagę charakter sprawy oraz podjęte w sprawie przez organ działania. Ustalając zaś grzywnę na kwotę 5.000 zł, a więc w wysokości mniejszej niż dwukrotne przeciętne miesięczne wynagrodzenie, Sąd wziął pod uwagę art. 154 § 6 p.p.s.a. powołując się na Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2011 r. i w drugim półroczu 2011 r. (M.P. z 2012 r. poz. 94). W ocenie Sądu, wymierzona grzywna stanowić będzie adekwatną dolegliwość i zapobiegnie podobnej przewlekłości w prowadzeniu postępowania w przyszłości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, reprezentowane przez radcę prawnego, podniosło zarzut naruszenia art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organ znalazł się w przewlekłości, czym niesłusznie wymierzono grzywnę. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji opisując stan faktyczny pominął tak istotną kwestię jak ilość spraw, jakie wpływają do Kolegium, jak również fakt, że pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Kolegium wystąpiło do Urzędu Stanu Cywilnego w Poznaniu o udostępnienie danych osobowych koniecznych do ustalenia spadkobierców. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że Kolegium nie prowadzi przewlekle postępowania, lecz systematycznie zdobywa konieczne do ustalenia spadkobierców informacje. Tym samym nie zachodzi przesłanka do zastosowania przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. podniósł, że wniesienie skargi kasacyjnej przez SKO jest przejawem działania zmierzającego do przedawnienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła prowadzić do uchylenia wyroku. Powołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) stanowi, iż w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak podkreśla się w doktrynie, stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w powołanym przepisie ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydanego uprzednio wyroku w sprawie sądowoadministracyjnej, pomimo upływu stosownych terminów nie załatwia sprawy, tzn. nie wydaje nowego rozstrzygnięcia w sprawie (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod red. prof. zw. dr hab. Romana Hausera i prof. zw. dr hab. Marka Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2011). Autor rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej wiąże naruszenie powołanego wyżej przepisu z pominięciem przez Sąd I instancji faktu dużej ilości spraw, jakie wpływają do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, jak również z faktu, że organ podjął kroki zmierzające do wykonania wyroku występując do Urzędu Stanu Cywilnego w Poznaniu o udostępnienie danych osobowych koniecznych do ustalenia spadkobierców. Uznając ten argument za niezasadny wskazać należy, że bezczynność organu zachodzi niezależnie od tego, czy organ podejmował w określonym czasie jakieś czynności proceduralne, czy też był całkowicie bierny. Natomiast argument dużej ilości spraw wpływających do organu uznać należy za pozbawiony waloru prawnego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1986/06, CBOSA). Tym samym zarzutów skargi kasacyjnej nie można było uznać za usprawiedliwione. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.