II OSK 1605/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1077/15 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1077/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na wniosek [...] Sp. z o.o. z dnia 28 czerwca 2013 r., Wojewoda Pomorski wydał decyzję nr [...] z [...] lipca 2013 r. o pozwoleniu na rozbiórkę budynku [...], na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G. W dniu 18 września 2013 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynął wniosek R. W. o wznowienie postępowania w sprawie rozbiórki ww. obiektu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewoda Pomorski, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]. Nie dopatrzył się udokumentowanego związku pomiędzy zobowiązaniami do dostarczania mediów - które, jak wynika z treści pisma [...] S.A. z 16 czerwca 2014 r., na które powołuje się wnioskujący, w większości wygasły z końcem 2004 r. - a robotami budowlanymi objętymi kwestionowanym pozwoleniem na rozbiórkę, a co za tym idzie oddziaływania realizowanej inwestycji na nieruchomość wnioskującego. Organ wskazał, że w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nie istniał ogólny obowiązek dostarczania mediów uczestnikowi, oraz nie stwierdził wpływu inwestycji na ewentualne uprawnienia wnioskodawcy do zaopatrywania w media z budynku objętego rozbiórką. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R. W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy szczegółowo opisał przebieg postępowania i stwierdził brak podstaw do przyjęcia, aby sporne zamierzenie inwestycyjne w jakikolwiek sposób wpływało na uprawnienia wnioskodawcy do zaopatrywania w media z budynku objętego zamiarem rozbiórki, a co za tym idzie aby zasadnym było wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r. Skargę na powyższe postanowienie złożył R. W. wnosząc o jego uchylenie, o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 152 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez ustalenie, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę budynku [...] oraz przez ustalenie, że dla oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji znaczenie mają okoliczności nowe, zaistniałe już długo po wydaniu w sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania i postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wstrzymania decyzji rozbiórkowej - gdy tymczasem okoliczności faktyczne sprawy - istniejące w dniu wydania decyzji rozbiórkowej, aktualne także w dacie wznowienia postępowania, jak i obecnie - bezpośrednio wpływające na zobowiązanie [...] Sp. z o. o. do dostarczania na rzecz skarżącego mediów uzasadniają przekonanie, że decyzja ta winna być uchylona, a wszelkie późniejsze uwarunkowania i okoliczności, następcze lub potencjalne, tj. ewentualny dostęp skarżącego do mediów po dniu wydania decyzji ostatecznej, a także po dniu wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, nie mogą wywrzeć skutecznego wpływu na ocenę wadliwości decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., ani też zasadność wstrzymania jej wykonania, której to oceny organ winien dokonać wyłącznie według stanu na dzień wydania decyzji rozbiórkowej, a nie jakąkolwiek datę późniejszą, co przecież uczynił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że w sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, kończącej postępowanie, która jest przedmiotem postępowania wznowionego, podstawowym obowiązkiem organu jest ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku tego postępowania. Sąd stwierdził, że organy prowadzące postępowanie analizę taką przeprowadziły prawidłowo, zbadały rzetelnie przesłankę wznowieniową wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., na którą powołuje się wnioskujący o wznowienie postępowania i która mogła mieć wpływ na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Złożenie podania o wznowienie postępowania oraz wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji obliguje organ do przeanalizowania wskazanych przesłanek wznowieniowych i wydania postanowienia w przedmiocie złożonego wniosku, w oparciu o rzetelną analizę tych przesłanek wznowieniowych w kontekście o którym mowa w art. 152 K.p.a. Zdaniem Sądu, organy obu instancji rzetelnie przeprowadziły analizę zgromadzonej dokumentacji i przytoczyły dostateczne argumenty na poparcie zajętego stanowiska. Skoro wskazaną podstawą prawną wznowienia był przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. a sprawa dotyczyła pozwolenia na rozbiórkę, organy winny przeprowadzić analizę, czy ze względu na rodzaj, usytuowanie, odległość, charakterystykę terenu, nieruchomość skarżącego jest w zasięgu oddziaływania inwestycji projektowanej. Budynek [...] usytuowany jest w znacznej odległości od budynku [...] (oddzielone są budynkami [...] oraz [...]), a zatem nie jest możliwe, aby sporne zamierzenie inwestycyjne w jakikolwiek sposób utrudniło możliwość prowadzenia dostaw, na co wskazuje pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie z dnia 14 listopada 2013 r. Okoliczności podnoszone w ww. piśmie z dnia 14 listopada 2013 r. odnoszą się do budynku [...], zaś zarzuty naruszenia norm prawa materialnego nie wchodzą w rachubę w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji, albowiem będą one miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego. W chwili obecnej skarżący jest przygotowany do zmiany źródła zasilania w media (pismo z dnia 6 listopada 2014 r.). Zasadnie zatem organy stwierdziły, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r. W ocenie Sądu, organy prawidłowo nie dopatrzyły się udokumentowanego związku pomiędzy zobowiązaniami do dostarczania mediów - które, jak wynika z treści pisma [...] S.A. z 16 czerwca 2014 r., na które powołuje się wnioskujący, w większości wygasły z końcem 2004 r. - a robotami budowlanymi objętymi kwestionowanym pozwoleniem na rozbiórkę, a co za tym idzie oddziaływania realizowanej inwestycji na nieruchomość wnioskującego. Wstępna ocena dokonana przez Wojewodę Pomorskiego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na potrzeby ustalenia interesu prawnego skarżącego, jest prawidłowa. Uwzględnia wszystkie elementy decyzji o rozbiórce i te przepisy prawa materialnego, które w tym kontekście mogły odgrywać jakiekolwiek znaczenie prawne. Organ miał w szczególności na uwadze usytuowanie nieruchomości objętej rozbiórką i jej charakter, a także odległość tej nieruchomości od nieruchomości użytkowanej przez skarżącego. Zapotrzebowanie na media i prawdopodobieństwo ich odcięcia, które jest w subiektywnym przekonaniu skarżącego podstawą dochodzenia uchylenia decyzji rozbiórkowej - nie stanowi ani podstawy uchylenia decyzji ani przeszkody w doprowadzeniu mediów do budynku skarżącego z innych źródeł. Skarżący podpisał już większość umów na dostarczanie mediów na nowych warunkach właśnie z innych źródeł. Również okoliczność poniesienia kosztów budowy odpowiedniej infrastruktury nie stanowi podstawy uchylenia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Odnosząc się do kwestii stanu faktycznego jaki powinien być brany pod uwagę przez organy orzekające na podstawie art. 152 K.p.a. Sąd podkreślił, że w wyroku z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 527/13, NSA wskazał na konieczność uwzględnienia wszystkich okoliczności dostępnych organowi w chwili orzekania w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. W. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 152 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a to poprzez uznanie, jakoby dla oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę należącego do [...] Sp. z o. o. budynku [...] znaczenie mogły mieć okoliczności nowe, zaistniałe już długo po wydaniu w sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania i postanowienia organu i instancji o odmowie wstrzymania w/w. decyzji rozbiórkowej, następstwem czego sąd meriti powielił błędne zapatrywania organu odwoławczego, a to w sytuacji, gdy ocena zasadności wniosku o wstrzymanie decyzji ostatecznej oparta i powinna zostać wyłącznie o okoliczności faktyczne sprawy (oraz potwierdzający te okoliczności materiał dowodowy) istniejące w dniu wydania w/w. decyzji rozbiórkowej, aktualne także w dacie wznowienia postępowania, wskazujące i explicite na obowiązek [...] Sp. z o. o. do dostarczania na rzecz skarżącego stosownych mediów, a nie - jak to błędnie przyjął wojewódzki sąd administracyjny - o późniejsze uwarunkowania i okoliczności, następcze lub potencjalne, tj. ewentualny dostęp skarżącego do mediów po dniu wydania w/w. decyzji ostatecznej, a także po dniu wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, które to dowolne ustalenie skutkowało wydaniem w przedmiotowej sprawie wadliwego rozstrzygnięcia, stanowiącego w istocie wyłącznie powielenie stanowiska organu I i II instancji, 2) art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a., również przez niewłaściwe zastosowanie art. 152 § 1 in fine w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wyrażające się twierdzeniem opartym o okoliczności zaistniałe już po wydaniu decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę należącego do [...] Sp. z o. o. budynku [...], a także po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania w przedmiotowej sprawie, jakoby okoliczności niniejszej sprawy nie wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, gdy tymczasem - powołując się na okoliczności istniejące najpóźniej w dniu wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie - uczestnik zobowiązany był (z którym to obowiązkiem immanentnie związane było dalsze istnienie budynku [...]) do dostarczania na rzecz skarżącego stosownych mediów, która to okoliczność per se wskazuje nie tylko na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na rozbiórkę budynku [...], ale wręcz na konieczność uchylenia tejże decyzji, a zatem również i na zasadność wniosku skarżącego o wstrzymanie jej wykonania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (wadliwie powołany przez wnoszącego kasację jako art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie art. 152 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez uznanie, że dla oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę należącego do [...] Sp. z o. o. budynku [...] znaczenie mogły mieć okoliczności nowe, zaistniałe już długo po wydaniu w sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania i postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wstrzymania w/w. decyzji rozbiórkowej. Wbrew tezie sformułowanej w opisie naruszenia, ocena zasadności wniosku o wstrzymanie decyzji ostatecznej nie powinna być oparta wyłącznie o okoliczności faktyczne sprawy (oraz potwierdzający te okoliczności materiał dowodowy) istniejące w dniu wydania decyzji rozbiórkowej, aktualne także w dacie wznowienia postępowania. W myśl art. 152 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z brzmienia przepisu nie wynika ograniczenie postępowania wyjaśniającego do okoliczności istniejących na poprzednich etapach rozstrzygania sprawy. Nie ma więc podstaw do orzekania, w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji dotychczasowej, wyłącznie na podstawie okoliczności zaistniałych podczas postępowania prowadzonego trybie zwykłym, w tym przypadku w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę. Nie można poprzestać także na okolicznościach z daty złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, czy też z daty postanowienia o wszczęciu postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego. Zasadą jest rozstrzyganie sprawy według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 4 października 2000 r., sygn. akt V SA 283/00). Zmiany zaszłe w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej po wszczęciu postępowania muszą zostać uwzględnione przez organ administracji publicznej. W przeciwnym razie decyzja byłaby rażąco sprzeczna z zasadą prawdy materialnej. Miarodajny jest zatem stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX/el 2016, pkt III.1 do art. 104). W postępowaniu przed organem drugiej instancji, jak wynika z art. 138 oraz art. 136 K.p.a., obowiązuje reformatoryjny model orzekania. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 721; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r., sygn. akt II SA 49/92). Reguły te odnoszą się także do postanowień wydawanych w toku postępowania. Wyjątki od obu tych reguł muszą wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Przykładem takiej regulacji jest przepis art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), w myśl którego, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. Podobne jest w tym zakresie unormowanie art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), zgodnie z którym, jeśli w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny, oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c. W odniesieniu do wstrzymania wykonania decyzji, na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., takiego szczególnego unormowania nie ma. Natomiast z hipotezy normy zawartej w tym przepisie wynika, że rozstrzygając w przedmiocie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, organ powinien wziąć pod uwagę okoliczności sprawy. To wzięcie pod uwagę jest procesem stosowania prawa, który odbywa się w chwili rozstrzygania. Jest zatem oczywiste, że ustalając konsekwencje prawne stanu faktycznego (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak, op. cit. s. 555), organ powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy istniejące i dostępne na tym etapie postępowania, w tym także materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej decyzją dotychczasową oraz materiał zebrany po wznowieniu postępowania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2353/10; wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 527/13). W konsekwencji nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a., również przez niewłaściwe zastosowanie art. 152 § 1 in fine w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wyrażające się twierdzeniem opartym o okoliczności zaistniałe już po wydaniu decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę należącego do [...] Sp. z o. o. budynku [...], a także po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, jakoby okoliczności niniejszej sprawy nie wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Jak wynika z powyższych rozważań, odnoszących się do pierwszego zarzutu kasacji, nie jest trafne powoływanie się wyłącznie na okoliczności istniejące najpóźniej w dniu wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie. Dotyczy to także związanego z budynkiem [...], a nie z budynkiem [...], będącym przedmiotem niniejszej sprawy, zagadnienia dostarczania na rzecz skarżącego mediów. Abstrahując od wagi tej kwestii dla rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji dotychczasowej, zauważyć należy, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia zaopatrywanie się przez skarżącego w media nie miało już żadnego związku z budynkiem [...], w którym był poprzednio usytuowany węzeł cieplny. W trakcie postępowania wznowieniowego ustalono w sposób niewątpliwy, w oparciu o materiał dowodowy uzupełniony w trakcie postępowania zażaleniowego, że skarżący jest przygotowany do zmiany źródeł zasilania jego obiektu [...] w media (dostęp do sieci energetycznej, wodno-kanalizacyjnej oraz cieplnej). Wnoszący kasację nie podał w opisie naruszenia innych przyczyn, dla których uważa, że doszło do naruszenia art. 152 § 1 K.p.a. Niezależnie od tego można zauważyć, że nie zachodzą inne okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej. Znaczna odległość budynku [...] od budynku [...] wyklucza jakiekolwiek oddziaływanie robót budowlanych na interesy skarżącego, uprawniające do przyznania mu statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu o rozbiórkę budynku [...]. Już to ustalenie wyklucza prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej. Ponadto, nie ma żadnych przesłanek do przyjęcia, że w trakcie postępowania o pozwolenie na rozbiórkę doszło do innych naruszeń uzasadniających uchylenie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.