II OSK 1608/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 644/18 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 644/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia G. S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", pozwolenia na budowę budynku usługowego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w L., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. M., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, w tym: – art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, zezwalającej na usytuowanie obiektu w granicy działek budowlanych, pomimo że była inna możliwość usytuowania spornego obiektu, – § 12, § 13, § 60 oraz § 271 i n. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez pominięcie okoliczności dotyczących wpływu budynku na projektowaną zabudowę sąsiedniej działki, utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, niezachowanie odległości pomiędzy projektowanymi budynkami oraz znaczne zacienienie, – art 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art.35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez pominięcie i nieuzupełnienie materiału dowodowego w postaci m.in. projektu budowlanego dla działki skarżącego poprzez przyjęcie, że projekt budowlany inwestora jest zupełny, zgodny z przepisami technicznymi oraz nie narusza interesu skarżącego, – art. 32 Konstytucji i art. 144 k.c. poprzez nieuwzględnienie konstytucyjnego obowiązku równego traktowania stron oraz okoliczności, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy, z pominięciem słusznego interesu skarżącego poprzez uznanie, że materiał dowodowy został w całości zebrany oraz oceniony w sposób prawidłowy w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy materiał ten wykazuje istotne braki (brak alternatywnego wskazania możliwości usytuowania budynku usługowego, brak projektu budowlanego dla działki Skarżącego), a ocena sprawy nastąpiła z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w treści uzasadnienia decyzji do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji, a także nie odniesienie się do wszystkich okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy przy ponownym jej rozpoznawaniu, co prowadzi do podważenia stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia poprzez: a) zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego, b) nieprawidłową kontrolę decyzji organu i przyjęcie, że organ nie naruszył wskazanych przepisów, mimo że organ dokonał nieprawidłowej, dowolnej oceny niezupełnego materiału dowodowego, c) nieuwzględnienie w postępowaniu zasad opisanych w przepisach prawa, w szczególności zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie strony do organów, d) powielenie przez Sąd niewłaściwego, dokonanego z naruszeniem przepisów, ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, co skutkowało oddaleniem skargi, e) pobieżną analizę zarzutów skargi oraz pominięcie znacznej części zarzutów przedstawianych w pismach skarżącego i niedostateczne wyjaśnienie, na jakiej podstawie Sąd przyjmuje błędne i dowolne ustalenia organów, podczas gdy skarżący dowiódł tez przeciwnych podczas aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, f) potwierdzenie stanowiska organu, niestojącego w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów, niezgodnego z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co wskazuje na to, że Sąd zaakceptował przekroczenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do uznania, że inwestycja nie narusza jego praw, g) wydanie wyroku wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu zawartemu w aktach sprawy, bez rozpatrzenia wszystkich zarzutów skargi i argumentacji skarżącego, a także w przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym oraz bez odniesienia się do zarzutów skargi, tj. nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w tym także wcześniejszej zmiany jednostkowej planu zagospodarowania przestrzennego (pierwotnie działka od samego początku nie spełniała warunków do samodzielnej zabudowy, charakterystyczne parametry zabudowy nie zostały wyważone na etapie uchwalania planu miejscowego), zasadnym było zobowiązanie inwestora do przedłożenia alternatywnego projektu zagospodarowania działki i wyjaśnienia kwestii zbliżenia budynku do granicy działki skarżącego kasacyjnie, a nie innej granicy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w okolicznościach przedmiotowej sprawy niezbędna była szczegółowa analiza tego, jak objęta przedmiotowym postępowaniem inwestycja wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej oraz jak na nią oddziałuje. Takiej analizy nie dokonały ani organy, ani Sąd. W piśmie z [...] kwietnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, G. S., wniósł o jej oddalenie oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: a) pisma "Wykaz uwag wniesionych do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, potwierdzonego za zgodność z oryginałem w dniu [...].04.2019 r. przez Burmistrza Miasta L." – na okoliczność, że do projektu "Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. dla terenu położonego w L. pomiędzy granicami administracyjnymi miasta od strony wschodniej, ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], terenem [...]", a więc dla miejsca położenia działki uczestnika (nr ew. [...]), nie zgłoszono żadnych uwag, b) decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] marca 2019 r., znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego położonego w L. przy ul. [...], na ww. działce, c) opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z [...] marca 2019 r., znak: [...], d) umowy najmu lokalu zawartej [...] kwietnia 2019 r. pomiędzy "[...]", a "Lekka kuchnia catering dietetyczny [...]", e) dokumentacji zdjęciowej, obrazującej budynek usługowy Uczestnika po zakończeniu budowy, wszystkich z pkt b-e na okoliczność, że budowa przedmiotowego budynku została zakończona, oraz że nastąpiło rozpoczęcie użytkowania obiektu, a dokumentu z pkt c dodatkowo na okoliczność pozytywnego zaopiniowania przedmiotowego budynku przez organy inspekcji sanitarnej oraz spełnienia wymagań dotyczących warunków higienicznych, zdrowotnych i ochrony zdrowia. Uczestnik postępowania wskazał, że nie mógł powołać się na ww. dokumenty na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przed Sądem pierwszej instancji, ponieważ dokumenty te zostały sporządzone już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Przede wszystkim za błędnie skonstruowany należy uznać zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a." w związku z przywołanymi przepisami p.p.s.a. i k.p.a. z tego względu, że przepisy te wykluczają się wzajemnie. Określają one kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Pierwszy z nich sąd stosuje uwzględniając skargę, drugi uznając ją za niezasadną. W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki oddalił skargę, a zatem wystarczającą podstawą było zarzucenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że strona wnosząca skargę kasacyjną powinna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. W przypadku zaskarżenia postanowienia/decyzji nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego poszukiwanie, zestawianie uzasadnienia skargi kasacyjnej, stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, powinna zawierać konkretne zarzuty, które w razie potrzeby rozwijane są w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Prawidłowo sformułowany zarzut powinien więc odnosić się do konkretnej jednostki redakcyjnej ze wskazaniem, czy przepis został naruszony poprzez zastosowanie lub niezastosowanie. Tych wymogów nie spełnia np. zarzut naruszenia "§ 12, § 13, § 60 oraz § 271 i n. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. Podsumowując, to, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy architektoniczno-budowlane ustaliły, że wnioskiem z [...] września 2017 r. inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę budynku usługowego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w L. J. M. złożył pismo z [...] października 2017 r., informując, że projektowany budynek o długości ok. 21 m przy granicy działki utrudni zagospodarowanie działki nr [...],[...] i [...] oraz w istotny sposób wpłynie na obniżenie wartości jego nieruchomości. Starosta [...] decyzją z [...] października 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę spornego budynku usługowego. W toku kontroli instancyjnej Wojewoda [...], decyzją z [...] grudnia 2017 r., uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta [...] postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o analizę zacieniania sąsiedniej działki i budynku mieszkalnego (zaprojektowanego na działkach nr [...],[...],[...]), usytuowanego w odległości 4,20 m od granicy działki nr [...] (działka inwestora) w terminie do [...] lutego 2018 r. Inwestor przedłożył dokumentację projektową uzupełnioną o analizę zacieniania budynku mieszkalnego zaprojektowanego na sąsiedniej działce. Po dokonaniu dodatkowych sprawdzeń, wymaganych art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów architektoniczno-budowlanych znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że dążą one przede wszystkim do kwestionowania wydanego w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Biorąc pod uwagę fakt, że skarga kasacyjna powiela w tym zakresie stanowisko strony przedstawione wcześniej w zarzutach skargi do Sądu wojewódzkiego, wskazać trzeba, że pozostają aktualne uwagi dotychczas poczynione przez Sąd wojewódzki. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z przedstawioną tam, szczegółowo, oceną inwestycji i przyjmuje ją za własną. Przypomnieć można jedynie, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2687274). Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, ale w razie spełnienia wskazanych w przepisach przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak też uczyniły organy w tej sprawie, a sąd wojewódzki prawidłowo ocenił wydane przez nie rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem wątpliwości, że inwestor przedstawił wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia, czy pozwolenia (także na wezwanie organu – analiza zacienienia), a projekt budowlany był zgodny ze wskazanymi w art. 35 Prawa budowlanego przepisami. Jak słusznie też podniósł inwestor w odpowiedzi na skargę kasacyjną, lokalizacja przedmiotowej inwestycji w tzw. ostrej granicy z działką skarżącego kasacyjnie była jedynym możliwym rozwiązaniem, biorąc pod uwagę kształt i rozmiar działki, na której ją zaprojektowano, tak by spełniała ona wymogi przepisów Prawa budowlanego, w tym ustalenia planu miejscowego. Jednocześnie, o zamiarze budowy budynku usługowego w granicy działki skarżący kasacyjnie wiedział już od [...] września 2017 r., kiedy doręczono mu zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wywołanej wnioskiem inwestora. Zatem skarżący kasacyjnie miał dużo czasu na podjęcie decyzji inwestycyjnej odnośnie do sposobu zagospodarowania własnej nieruchomości oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości należącej do inwestora. Nowa lokalizacja budynku mieszkalnego skarżącego kasacyjnie wynikała z jego wyraźnej woli – skarżący kasacyjnie uznał, że jego budynek powinien być posadowiony bliżej granicy. Należy również podzielić stanowisko Sądu wojewódzkiego, który przypomniał, że każde postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę jest rozpoznawane jako indywidualna sprawa. Organ nie może w jednym postępowaniu administracyjnym rozpoznawać dwóch wniosków złożonych przez inwestorów i określać ich uprawnień (często ze sobą sprzecznych), wynikających z ustawy Prawo budowlane, a tego zdawał się oczekiwać od organów skarżący kasacyjnie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 7 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił też wniosku dowodowego, złożonego przez uczestnika postępowania – wskazane w nim dowody nie istniały i nie były znane organowi w chwili orzekania.