II OSK 1611/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Suwałk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 712/15 w sprawie ze skargi B. K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa - środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Gminie Miasta Suwałki kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 712/15, po rozpoznaniu skargi B. K. S., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] września 2015 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Suwałk z dnia [...] lipca 2015 r., w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Suwałk decyzją z dnia 11 lutego 2015 r., odmówił B. K. S. ustalenia warunków zabudowy na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce 20922/4 z przyłączami infrastruktury technicznej: wodociągowym, energii elektrycznej i kanalizacji sanitarnej oraz dojściem i dojazdem obejmującym również działkę o numerze geodezyjnym 20925 przy ul. K. w Suwałkach. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Suwałk decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy na realizację planowanej przez nią inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z dnia [...] września 2015 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Suwałk z dnia [...] lipca 2015 r. B. K. S. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (rozpatrzenie sprawy w oparciu o dokumenty nieodpowiadające stanowi faktycznemu - analiza urbanistyczna); - art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieznajdującą uzasadnienia faktycznego ingerencję w prawo własności skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty za bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a także art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, i z tych względów uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Prezydent Miasta Suwałk w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na: zakwestionowaniu wyznaczonej linii zabudowy, bez powołania się nawet na podstawę prawną wyznaczania linii zabudowy - § 4 rozporządzenia planistycznego ; wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia w zakresie skutków normatywnych przypisywanych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; braku jasno sformułowanych wytycznych, co do dalszego postępowania organów administracji w niniejszej sprawie; Zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego: - art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy w stanie fatycznym sprawy ograniczałoby niepotrzebnie, bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia uprawnienia właścicielskie i swobodę projektową, - § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) przez ich niewłaściwe zastosowanie (w zasadzie niezastosowanie). B. K. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała odrzuceniu. Stosownie do art. 173 § 2 (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.") skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 12 p.p.s.a. przez stronę rozumie się również uczestnika postępowania. Konstrukcja prawna instytucji uczestnika postępowania zawarta jest w art. 33 p.p.s.a., który stanowi, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (§ 1). Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (§ 2). Naczelny Sąd Administracyjny podziela, ugruntowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Podkreślić należy, że tego rodzaju rozwiązania prawne w państwie demokratycznym nie powinny budzić wątpliwości (por. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., II OSK 301/07; postanowienie NSA z dnia 7 lutego 2013 r., I OSK 1634/11; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2257/13; postanowienie NSA z 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2023/16; postanowienie NSA z 7 października 2016 r., I OSK 3169/14; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod. red. M. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwa C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 268-271). Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Trybunał uznał między innymi, że wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Suwałk, będący organem wykonawczym Gminy Miasta Suwałki, wydał decyzję z dnia z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Ma to konsekwencje prawne dla odmowy przyznania statusu strony zarówno w toku instancji, w postępowaniu odwoławczym, jak i nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Doręczenie decyzji gminie, której organ orzekał w postępowaniu w pierwszej instancji nie daje gminie przymiotu strony. Gmina Miasta Suwałki nie jest zatem uczestnikiem postępowania, w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a., który ma uprawnienia procesowe stron postępowania sądowoadministracyjnego. Legitymacji procesowej Miasta Suwałki w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można wywodzić z faktu, że Gmina została zawiadomiona o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a następnie doręczono jej odpis wyroku z uzasadnieniem. Status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako uczestnika lub strony. Skoro skarga kasacyjna została złożona przez podmiot, który a limie nie może mieć legitymacji skargowej, to podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 193 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu postanowiono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.