II OSK 1618/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SAB/Po 13/10 w sprawie ze skargi E. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r., IV SAB/Po 13/10, oddalił skargę E. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], zmienionej decyzją Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., które wpłynęło do organu w dniu 27 stycznia 2010 r., E. W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 25 lutego 2010 r., [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 3 marca 2010 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy z wniosku o ponowne rozpatrzenie żądania strony stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2002 r. oraz żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2004 r., mocą której zmieniono decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż od wniesienia wniosku z dnia 25 stycznia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy minął już ponad miesiąc, a SKO w K. wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi do tej pory nie załatwiło wniosku, to jest nie doręczyło stronie orzeczenia rozstrzygającego sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazał, że ustawa ta nie definiuje pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym, lub nie podjął wymaganej czynności (por. Tadeusz Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze "LexisNexis", Warszawa 2005, s. 86). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga E. W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. nie można zarzucić opieszałości w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, zawartego w piśmie z dnia 25 stycznia 2010 r. Sąd wskazał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sąd ocenia sprawę bezczynności według stanu istniejącego w dacie zamknięcia rozprawy. W tej dacie, to jest 9 czerwca 2010r. stan bezczynności już nie istniał, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 25 lutego 2010 r. załatwiło sprawę w formie decyzji, która zakończyła postępowanie w II instancji. Postanowienie (winno być "decyzja") to zostało wydane przed wniesieniem skargi na bezczynność, czyli w dacie wniesienia skargi ww. organ odwoławczy nie był w stanie bezczynności. Okoliczność doręczenia orzeczenia z dnia 25 lutego 2010 r. [...] dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ istotnym jest ustalenie daty wydania decyzji, a nie jej doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że w orzecznictwie istnieją rozbieżności co do rozumienia pojęcia "wydanie" decyzji administracyjnej i stwierdził, że Sąd ten opowiada się za poglądem nakazującym rozróżnić fakt wydania decyzji od jej doręczenia, a następnie przedstawił orzeczenia, w których co od wskazanej kwestii zajęto zbieżne z wyrokiem stanowisko. Sąd podkreślił, że datą wydania decyzji jest data wydania decyzji na piśmie lub data ogłoszenia decyzji ustnie, z tym że datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane prawem składniki. Natomiast w razie wątpliwości co do daty podpisania należy przyjąć, że datą tą jest data umieszczona na decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2008 r., I OSK 175/07). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.W., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia i umorzenia postępowania sądowego oraz zasądzenia kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w kwocie 677 zł. Jako podstawę skargi kasacyjnej skarżąca podała art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uzasadniając powyższe skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istotnego naruszenia prawa przez SKO w K. Świadczy to o zaniechaniu lub niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu, a tym samym o naruszeniu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przemilczenie naruszenia prawa przez sąd jest naruszeniem obowiązku przedstawienia stanu sprawy wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. – w uzasadnieniu wyroku brak jest informacji o tym, że decyzja SKO z dnia 25 lutego 2010 r. została nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 3 marca 2010 r., to jest nadana w dniu sporządzenia skargi na bezczynność, a co najważniejsze po upływie 3 dni od terminu załatwienia sprawy (sprawa winna być załatwiona do dnia 27 lutego 2010 r.). Ocena Sądu, że organ załatwił sprawę w terminie, jest oceną wadliwą. Data wydania decyzji widniejąca na orzeczeniu – 25 lutego 2010 r. w myśl art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie jest żadnym dowodem zachowania terminu. Dla oceny zachowania terminów data, którą opatrzono orzeczenie nie ma żadnego znaczenia. Istotna z punktu widzenia bezczynności jest tylko data nadania i doręczenia orzeczenia. Rozpatrując skargę na bezczynność, Sąd nie powinien sprawdzać jedynie, czy organ pozostaje w zwłoce, ale także i to kiedy i w jakich okolicznościach stan bezczynności przestał istnieć. W związku z tym, że w sprawie postępowanie w istocie stało się bezprzedmiotowe WSA w Poznaniu winien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania. Jako kolejną podstawę kasacyjną skarżąca powołała art. 174 pkt 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 151 ustawy p.p.s.a. wskazując, że naruszenie prawa przez Sąd polegało na dokonaniu niewłaściwej oceny stanu bezczynności z prawem (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie, że SKO w K. w istocie nie zastosowało się do art. 35 § 3 k.p.a. i nie załatwiło sprawy do dnia 27 lutego 2010 r. Zdaniem skarżącej do dnia 27 lutego 2010 r. stronie winno być doręczone lub przynajmniej wysłane-nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego – orzeczenie rozstrzygające sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończące sprawę lub orzeczenie wstrzymujące bieg ustawowych terminów. W ustalonym terminie organ sprawy nie załatwił, pełnomocnikowi strony zostało doręczone oczekiwane orzeczenie dopiero w dniu 5 marca 2010 r., to jest sześć dni po upływie terminu. Skarżąca stwierdziła, że co prawda wydanie orzeczenia przerwało w końcu bezczynność organu i wyłączyło możliwość uwzględnienia skargi, ale nie można się zgodzić z tym, że działanie organu winno automatycznie skutkować oddaleniem skargi, a nie umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3. Podstawą oddalenia skargi jest bowiem w myśl art. 151 p.p.s.a. jej bezzasadność, a nie bezprzedmiotowość. Skarżąca podniosła, że data wydania orzeczenia (sporządzenia) jest czynnością procesową wywołującą oznaczone, choć nie wszystkie skutki prawne, jak choćby dla zachowania terminu załatwienia sprawy. W tej konkretnej sprawie data sporządzenia orzeczenia nie ma istotnego znaczenia. Orzeczenie administracyjne rozpoczyna swój byt od momentu jego doręczenia adresatowi i z tym momentem wiąże ono również organ, który je wydał (art. 110, 126 k.p.a.). Orzeczenie nie doręczone nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże ani organu, ani strony. Wskazując na datę wydania decyzji (25 lutego 2010 r.) i datę jej nadania (3 marca 2010 r.) skarżąca wyraziła wątpliwość, czy rzeczywiście decyzja została sporządzona i podpisana we wskazanym dniu. Podsumowując, stwierdzono, że skoro po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd organ, którego działanie było objęte skargą na bezczynność, podjął czynności (nadał orzeczenie) tym samym w chwili orzekania przez Sąd zaistniała bezprzedmiotowość postępowania sądowego i Sąd winien orzec o umorzeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, nie wystąpiły też przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. E.W. zawarła w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzuty natury procesowej, oparte na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza poszczególnych zarzutów przez Naczelny Sąd Administracyjny nie wykazała, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiły zarzucane w skardze kasacyjnej uchybienia. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość (...), w myśl zaś § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy te, mające charakter ustrojowy, określają funkcje pełnione przez sądy administracyjne, nie regulują one postępowania przed sądem administracyjnym, dlatego nie mogą stanowić samoistnej podstawy naruszenia przepisów postępowania. Granice kontroli sądowoadministracyjnej zakreślone są przez powyższe normy w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Skoro skarga dotyczyła bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w załatwieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której to Kolegium wydało decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., to niewątpliwie sprawa ta podlegała kontroli sądowoadministracyjnej, jako że zarzut bezczynności dotyczył przypadku wskazanego w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał tej kontroli pod względem zgodności z prawem, nie naruszył więc żadnego z wymienionych dotychczas przepisów. Okoliczność, że wynik tej kontroli był odmienny od oczekiwanego przez stronę nie upoważnia do stawiania w tym względzie zarzutów procesowych. Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszelkie niezbędne elementy wymienione w tym przepisie. W motywach pisemnych wyroku wskazano: "Ponadto zauważyć należy, iż w przedmiotowej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lutego 2010 r. nadano do pełnomocnika strony w tym samym dniu, w którym strona wniosła skargę na bezczynność organu, tj. w dniu 3 marca 2010 r." (s. 4 w. 5-8 od dołu), dlatego nieprawdziwe jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd pominął informację w powyższym względzie. Zdaniem strony skarżącej dla oceny zachowania przez organ terminu załatwienia sprawy istotna jest data nadania i doręczenia orzeczenia, nie zaś data widniejąca na orzeczeniu jako data załatwienia sprawy. Zauważyć na wstępie trzeba, że chociaż obliczanie terminów załatwienia spraw dokonywane jest zgodnie z przepisami art. 57 § 1, 3 i 4 k.p.a., to do terminów ustanowionych dla organów nie stosuje się art. 57 § 5, ani też przepisów o przywracaniu uchybionego terminu (jak to twierdzono w skardze kasacyjnej), są to bowiem przepisy dotyczące terminów obowiązujących strony i uczestników postępowania, a nie organy (tak J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 5, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 276). Dlatego stanowisko strony co do tej kwestii uznać należało za nieuzasadnione. Dodatkowo wskazać trzeba, że jeżeli zamierzano w skardze kasacyjnej zakwestionować datę wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji jaką podano w jej treści, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, to należało sformułować stosowny zarzut. Brak takiego zarzutu powoduje, że zagadnienia te nie mogły być rozważane w postępowaniu kasacyjnym. Co do podstawowego dla rozstrzygnięcia sprawy problemu dotyczącego rozumienia pojęcia "załatwienie sprawy" Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w tym względzie w zaskarżonym wyroku, w którym odwołując się do poglądów judykatury, stwierdzono, że należy rozróżnić fakt wydania decyzji (sporządzenie i podpisania decyzji przez osobę upoważnioną do jej wydania) od doręczenia decyzji adresatowi. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 października 2002 r., III RN 149/01 (OSNP 2003, nr 16, poz. 371): "Wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej wymagane prawem elementy", takie stanowisko wyraźnie rozróżniające moment wydania (sporządzenia) decyzji od jej doręczenia wyrażone było w wielu późniejszych orzeczeniach (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 132; z dnia 28 lutego 2008 r., I OSK 175/07 i z dnia 5 marca 2009 r., I OSK 453/08, niepubl.) i przedstawioną tam argumentację należy w pełni podzielić. Skoro decyzja wydana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w dniu 25 lutego 2010 r., a miesięczny termin załatwienia sprawy wskazany w art. 35 § 3 k.p.a. upływał w sprawie w dniu 27 lutego 2010 r., to słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Całkowicie więc chybione jest twierdzenie skarżącej, że organ dopuścił się bezczynności, która została przerwana po wniesieniu skargi. W konsekwencji nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.