II OSK 1661/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Iwona Bogucka /spr./ Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. i D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1003/13 w sprawie ze skargi T. C. i H. C. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] oraz sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. i D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1004/13 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku I. oddala skargi kasacyjne, II. zasądza solidarnie od K. S. i D. S. solidarnie na rzecz T. C. i H. C. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz J. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1003/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. C. i H. C. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt 3 zasądził od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżących T. C. i H. C. solidarnie kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Natomiast wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1004/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Ł. również na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt 3 zasądził od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej J. Ł. kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyroki zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy przyjętym przez Sąd I instancji: decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej p.b.) w związku z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U., Nr 93, poz. 888) nakazał D. S. i K. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowego obecnie wykorzystywanego jako warsztat naprawczy – konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, zlokalizowanego na działce nr ewid. 54, położonej przy ul. [...] w T. Podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji był brak uzyskania przez inwestorów ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania spornego garażu. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z [...] sierpnia 2013r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana po podjęciu postępowania zawieszonego 17 sierpnia 2011 r. do czasu uzyskania przez inwestorów decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnił, że w sprawach dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zastosowanie znajduje art. 71a p.b. Ponieważ do samowolnej zmiany sposobu użytkowania doszło w roku 2003, to zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. Zgodnie z art. 71 ust. 1 p.b. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia na budowę. W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, odpowiednie zastosowanie znajdują art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 p.b. Organ odwoławczy podkreślił, że jednym z warunków legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 4 czerwca 2008 r. inwestorzy wystąpili do Prezydenta Miasta T. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej o dwóch stanowiskach. Zostali także zobligowani do uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., w sprawie sygn. akt II OSK 1101/11 przesądził o braku możliwości dopuszczenia na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną prowadzenia usług w zakresie mechaniki pojazdowej, a więc tym samym odpadła jedna z przyczyn uzasadniających wcześniejsze zawieszenie postępowania. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie poczynił jednak żadnych ustaleń w zakresie dotyczącym ustania drugiej z przyczyn zawieszenia postępowania, nie odniósł się bowiem do kwestii dotyczącej środowiskowych uwarunkowań. W konsekwencji oceniono, że decyzja nie odpowiada wymaganiom z art. 107 § 3 k.p.a., a wskazane uchybienie winno być konwalidowane w toku ponownie przeprowadzonego postępowania przed organem I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt II OSK 2147/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w części wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 56/10, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2009r. wydane w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W związku z powyższym we wskazaniach dla organu I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w toku ponownie toczącego się postępowania organ I instancji winien nie tylko ustalić czy, i w jaki sposób, zostało zakończone postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, ale również dokonać oceny, jaki wpływ ma ono na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. Na decyzję organu II instancji zostały wniesione do sądu administracyjnego dwie skargi. Pierwsza z nich, zarejestrowana pod sygn. II SA/Łd 1003/13 została wniesiona przez T. C. i H. C. Drugą skarga, zarejestrowana pod sygn. II SA/Łd 1004/13 została wniesiona przez J. Ł. Skarżący zarzucili organowi II instancji naruszenie art. 12 § 1, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego o informacje dotyczące uzyskania przez inwestorów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prowadzonej działalności i zaniechanie wydania rozstrzygnięcia merytorycznego o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy oraz niesłuszne uznanie zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego mimo braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. W odpowiedziach na skargi Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji rozpoznał obie skargi odrębnie, wydając na posiedzeniu w dniu 4 lutego 2014 r. dwa wyroki uwzględniające skargi. W uzasadnieniach obu wyroków zawarł takie same argumenty. Stwierdził, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosując art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy żadne okoliczności sprawy tego nie uzasadniały. Błędnie uznał, że brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji winien skutkować uchyleniem decyzji. Jeżeli dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., uprawniający go do przeprowadzenia dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania jest samowolna zmiana użytkowania garażu, która trwa od 2003 r., w związku z czym zastosowanie ma art. 71 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. nr 93, poz. 888). To z kolei oznacza, że zgodnie z art. 71 ust. 1 w zw. z art. 32 p.b. (przed nowelizacją) zgoda na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może być uzależniona od uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska, a ponadto pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe oznacza, że w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien był zbadać, czy w sprawie jest możliwa legalizacja samowolnej zmiany użytkowania budynku. Sąd I instancji podkreśli, że w sprawie legalizacja uzależniona była od dwóch zasadniczych i obligatoryjnych warunków, tj. przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalenia, że samowolne użytkowanie zgodne jest z warunkami zabudowy. Do czasu wyjaśnienia tych kwestii organ I instancji zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie (postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] oraz utrzymujące je w mocy postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] października 2011 r., nr [...]). Nie budzi przy tym wątpliwości, że obie kwestie będące podstawą zawieszenia postępowania zostały ostatecznie rozstrzygnięte, a mianowicie wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 397/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Natomiast wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012 r., w sprawie sygn. akt II OSK 1101/11, utrzymano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2010 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 790/10, na mocy którego oddalono skargę inwestora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu I instancji inwestor nie spełnił jednego z obligatoryjnych warunków legalizacji samowolnej zmiany użytkowania przedmiotowego garażu, związanej z uzyskaniem warunków zabudowy. Okoliczność tę prawidłowo uwzględnił organ I instancji jako przeszkodę do legalizacji. Natomiast wyłącznym powodem, dla którego organ odwoławczy uchylił te decyzję, był zarzut pominięcia drugiego warunku legalizacji, związanego ze spełnieniem warunków z zakresu ochrony środowiska. Jednak w dniu wydania zaskarżonej decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 397/13 w sprawie środowiskowych uwarunkowań był już prawomocny. Zdaniem Sądu I instancji nie było wobec tego przeszkód, aby organ odwoławczy sam poczynił ustalenia, czy i w jaki sposób zostało zakończone postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w tej sprawie. Od każdego z wyroków Sądu I instancji jednobrzmiące skargi kasacyjne wnieśli K. S. i D. S., reprezentowani przez pełnomocnika. Wyroki zaskarżyli w całości, wnosząc o ich uchylenie i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący wnieśli także o zwolnienie od opłaty sądowej od skarg kasacyjnych. Postanowieniami z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1003/13 i II SA/Łd 1004/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyznał K. i D. S. prawo pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych w każdej ze spraw. Na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wyrokom skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a, poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skarg, wobec braku okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu II instancji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w toku postępowania przed organem II instancji; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu okoliczności faktycznych przyjętych przez organy rozstrzygające i wskazanie niezasadnych wytycznych, co do dalszego postępowania w sprawie. W uzasadnieniach skarg kasacyjnych wskazano, że organ I instancji nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w zakresie ustania drugiej z przyczyn zawieszenia postępowania, nie odniósł się bowiem do kwestii dotyczącej środowiskowych uwarunkowań. Tym samym decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Podniesiono, że w literaturze podkreśla się, iż ze ścisłej interpretacji kodeksu postępowania administracyjnego nie wynikają podstawy do uznania, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego jest wyjątkowe w stosunku do rozstrzygnięć merytorycznych i wskazuje się na równorzędny stosunek norm wynikających z art. 138 k.p.a. W sytuacji, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ I instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Skarga kasacyjna od wyroku o sygn. II SA/Łd 1003/13 została zarejestrowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. II OSK 1661/14, a skarga kasacyjna od wyroku o sygn. II SA/Łd 1004/13 po sygn. II OSK 1662/14. W dniu 31 lipca 2014 r. do biura podawczego Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęły pisma procesowe pełnomocnika H. C. i T. C. ( do sprawy o sygn. II OSK 1661/14) oraz pełnomocnika J. Ł. (do sprawy o sygn. II OSK 1662/14). W pismach tych wniesiono o oddalenie skarg kasacyjnych, wyrażając akceptację dla stanowiska Sądu I instancji. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wniosek ten pełnomocnik podtrzymał na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 3 marca 2016 r. Zarządzeniem wydanym na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył sprawę o sygn. II OSK 1662/14 ze sprawą o sygn. II OSK 1661/14 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II OSK 1661/14. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszych sprawach nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W szczególności nie stwierdzono przesłanki z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przewidującej nieważność postępowania, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym, albowiem w obu sprawach wszczętych przed sądem I instancji nie było tożsamości podmiotowej po stronie skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednocześnie, że Sąd I instancji wadliwie nie zastosował art. 111 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 51 p.p.s.a., zgodnie z którym był zobligowany do połączenia obu spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obie wniesione skargi dotyczyły tej samej decyzji, zatem mogły być objęte jedną skargą zgodnie z art. 51 p.p.s.a., co uzasadniało ich wspólne rozpoznanie. Zarzut w tym zakresie nie został jednak w skargach kasacyjnych podniesiony, nadto wskazane uchybienie procesowe Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie miało wpływu na jej wynik. Rozpoznanie skarg kasacyjnych nastąpiło zatem w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skargi kasacyjne oparto na zarzutach naruszenia prawa procesowego, warunkiem ich skuteczności jest wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienia obu skarg kasacyjnych argumentacji w tym zakresie nie zawierają. Pierwszy zarzut dotyczy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) i art. 151 p.p.s.a. i sprowadza się do tezy o bezpodstawnym uchyleniu decyzji, zamiast oddalenia skarg. Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego, sprowadzające się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiadają zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie są wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). W konsekwencji zasadność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy tak sformułowanym zarzucie, zależy od skuteczności pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego. Związane są one z art. 7, 77 § 1, 80 i 138 § 2 k.p.a. Podstawowa dla sprawy kwestia dotyczy zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Nie zakwestionowano w skargach kasacyjnych, że w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu warunkiem jego legalizacji było uzyskanie przez inwestorów zarówno decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i decyzji o warunkach zabudowy, potwierdzającej zgodność zmiany z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zakwestionowano także, że w dacie orzekania przez organ I instancji prawomocnie rozstrzygnięto o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla dokonanej zmiany sposobu użytkowania garażu. Nie budzi zatem wątpliwości, że bez względu na wynik postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań, nie mogło dojść do zalegalizowania samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Stosowanie w tej sytuacji przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. nie znajdowało żadnego uzasadnienia. Po pierwsze, wyjaśnienie sprawy środowiskowych uwarunkowań inwestycji nie miało wpływu na wynik sprawy. Po drugie, zasadnie Sąd I instancji dostrzegł, że w czasie orzekania przez organ odwoławczy kwestia decyzji środowiskowej była już rozstrzygnięta wyrokiem WSA w Łodzi z 24 maja 2013 r., sygn. II SA/ Łd 397/13. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na etapie postępowania odwoławczego żadne wyjaśnienia o istotnym dla sprawy znaczeniu nie były konieczne. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje organ administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale w zakresie wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia. Kontynuowanie postępowania dowodowego i ustalanie uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji niedopuszczalnej ze względu na przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest celowe i konieczne dla załatwienia sprawy. Zaniechanie w tym zakresie nie narusza art. 7 k.p.a., który obliguje organy do podejmowania kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, poza tym zakresem pozostają zatem czynności dowodowe zbędne z punktu widzenia przesłanek rozstrzygnięcia. Nie mogło w konsekwencji dojść także do naruszenia art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ustalenie, że zaistniała przeszkoda do wydania decyzji sanującej dokonaną samowolnie zmianę sposobu użytkowania garażu stanowi dostateczny materiał dowodowy w sprawie, jeżeli przeszkoda ta dotyczy przesłanki koniecznej i kumulatywnej. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji bynajmniej nie pominął w opisie stanu faktycznego kwestii decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, rozważył także jej znaczenie dla wyniku sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu. Zalecenia wynikające dla organu II instancji są dostatecznie jasne i nie mogą budzić wątpliwości, stanowisko Sądu I instancji w kwestii zasadności stosowania art. 138 § 2 k.p.a. w ustalonym stanie faktycznym zostało w uzasadnieniu wyroków wyraźnie przedstawione. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg kasacyjnych. O kosztach postępowania kasacyjnego obejmującego koszty wynagrodzenia pełnomocnika stron przeciwnych postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Należy przy tym wyjaśnić, że uzyskane przez skarżących kasacyjnie prawo pomocy obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych (art. 244 § 1 p.p.s.a.), do których zalicza się opłaty sądowe i zwrot wydatków (art. 211-213 p.p.s.a.), nie obejmuje niezbędnych kosztów postępowania poniesionych przez stronę przeciwną.