II OSK 1671/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 19/23 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2022 r. nr DOA.7111.268.2022.LWT w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 19/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 października 2022 r., znak DOA.7111.268.2022.LWT stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 19 października 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. P. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z 16 sierpnia 2022 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku T. Sp. z o.o. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 9 maja 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z 19 stycznia 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi z wyłączeniem przyłączy. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z art. 101 § 3 K.p.a. wynika, że zażalenie przysługuje w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, a zatem a contrario należy przyjąć, że nie przysługuje ono na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, gdyż skutek takiego postanowienia jest taki, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Uzasadnione pozostaje zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Mając na uwadze powyższe GINB wskazał, że zażalenie na postanowienie co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia, jest zażaleniem niedopuszczalnym, co w niniejszej sprawie organ stwierdził stosownie do art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożył J. P. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 101 § 3 K.p.a. poprzez uznanie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, mimo iż postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania mieści się w pojęciu "postanowień w sprawie zawieszenia" i w związku z tym powinno służyć na nie zażalenie zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 19/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 października 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje jedynie w sytuacji, gdy prawo do jego wniesienia wynika z przepisu prawa. Takiego przepisu w odniesieniu do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie ma zarówno w K.p.a., jak i w ustawie Prawo budowlane. W myśl stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia przepisu art. 134 w zw. art. 144 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak stanowi art. 101 § 3 K.p.a. zażalenie służy na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Powyższy przepis należy czytać zgodnie z regułami wykładni językowej. Zastosowanie tych reguł wskazuje, że zażalenie służy na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Nie można z treści powołanego przepisu wyprowadzić wniosku, że zażalenie przysługuje na odmowę zawieszenia postępowania. Zasadność wydania takiego postanowienia może być przez stronę kwestionowana w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie (art. 142 K.p.a.). Wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. jest ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3827/18, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 357/19, CBOSA, wskazał zaś, że treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. W świetle powyższego skarga nie dostarczyła wystarczających podstaw do podważenia prawidłowości zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z 16 sierpnia 2022 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł J. P. podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 P.p.s.a. i wskazując, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania mieści się w pojęciu "postanowień w sprawie zawieszenia" i prawidłowa wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. powinna prowadzić do wniosku, że służy na nie zażalenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające potwierdzać, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zasadność podniesionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. P. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art.101 § 3 K.p.a. zasadnie uznając, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Kwestia wykładni ww. przepisu była już przedmiotem analizy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. We wskazanym już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3827/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Art. 101 § 3 K.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj.: na postanowienie o zawieszeniu postępowania, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, na co wskazuje uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137. Jednakże nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 K.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Zatem obecnie treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać zaś należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ma ono zastosowanie również w niniejszej sprawie. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.