II OSK 1684/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 28/07 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. j. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2006 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] lipca 2006 r., którą ustalono na rzecz A. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, bliźniaczych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie geodezyjnym Z., gmina Z.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd podniósł, iż organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych jakie składają się na ocenę spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w powiązaniu z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Jak wynika z części opisowej przeprowadzonej w sprawie analizy (załącznik do decyzji organu I instancji), organy obu instancji przyjęły, że w obszarze analizowanym znajduje się tylko jeden budynek mieszkalny "w oparciu o który można dokonać analizy dla ustalenia nowej zabudowy pod względem kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy". Tymczasem, w opinii Sądu, już z porównania szerokości frontu działki (przy założeniu, że główny wjazd ma się odbywać z drogi powiatowej) z granicami obszaru analizowanego wynika, że nie spełnia on wymogów § 3 ust. 2 rozporządzenia, a w szczególności nie przedstawia tego obszaru w granicach, jakie przepis ten nakazuje wyznaczyć. W analizie nie wyjaśnia się przy tym, z jakich powodów jej autor odstąpił od wymogów § 3 ust. 2 rozporządzenia i w oparciu o jaką podstawę wyznaczono takie, a nie inne granice obszaru analizowanego. Ponadto mapa stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, do którego nawiązuje § 3 ust. 2 rozporządzenia. Dodatkowo z jej fragmentu wynika, że w sąsiedztwie działki inwestora znajduje się jeszcze budynek położony na działce nr [...]. Z ustaleń organów nie wynika jaki jest jego charakter. Działka ta przylega do działki nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Przemysłu Drzewnego w Z., określanej jako droga wewnętrzna. Biorąc pod uwagę art. 2 pkt 14 ustawy, Sąd uznał, iż działka [...] powinna być objęta analizą z punktu widzenia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jako działka sąsiednia. Na mapie zaznaczono także budynek na działce nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy, oddzielonej od działki objętej wnioskiem jedynie działką nr [...]. Działka nr [...] także winna, zdaniem Sądu I instancji, być przedmiotem analizy. Nadto Sąd podał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do wszystkich zawartych w odwołaniu zarzutów sygnalizujących nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności Sąd uznał za naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach reprezentowane przez pełnomocnika wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.) przez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie dokonał szczegółowej analizy kontynuacji funkcji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście okoliczności faktycznych danej sprawy, czym naruszyły obowiązki z art. 7 i 77 kpa, podczas gdy Kolegium faktycznie dokonało bardzo szczegółowej analizy w zakresie kontynuacji funkcji inwestycji w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: - obrazę przepisu art. 61 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 145 § 1 lit. a ustawy P.p.s.a., polegającą na błędnym przyjęciu, iż wyznaczenie przez organ zbyt małego obszaru analizowanego na mapie, nie daje możliwości ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji na wskazanym terenie, podczas gdy logicznym jest, iż wyznaczenie większego obszaru analizowanego potwierdziłoby jedynie ustalenia dotychczas poczynione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, iż wyznaczenie przez organ zbyt małego obszaru analizowanego podyktowane było brakiem możliwości przedłożenia wymaganej mapy i nie wpłynęło w żaden sposób na wynik sprawy. Sąsiednia istniejąca zabudowa, z uwagi na jej niewielką ilość i duże odległości od działki inwestora nie zmieniłaby ustaleń analizy cech zabudowy w niniejszej sprawie. Dodatkowo wskazano, iż pismem z dnia 16 października 2006 r. Kolegium zleciło Wójtowi Gminy Z. m. in. przedłożenie aktualnej mapy z ewidencji gruntów dla działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora w obszarze analizowanym. Organ I instancji udzielił jednak odpowiedzi, że takiej mapy nie posiada. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo [...] T. R., K. M. Sp. jawna reprezentowane przez pełnomocnika wniosło o jej oddalenie, podzielając argumentacje zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka została oddalona. W realiach przedmiotowej sprawy oba zarzuty sformułowane przez autora skargi kasacyjnej, uznać należy za chybione, zwłaszcza, iż przyznaje on, że wyznaczenie przez organ zbyt małego obszaru analizowanego na mapie było podyktowane brakiem możliwości przedłożenia mapy właściwej. Mapa, na której zaznaczono obszar analizowany, w tym i jego granice nie była poza tym mapą, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717). Trzeba również podkreślić, iż niezależnie od tego granice obszaru analizowanego zostały tu wyznaczone w sposób ewidentnie sprzeczny z wymogami, jakie w tej materii stawia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz U. Nr 164 poz. 1588). Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nie został tu bowiem spełniony wymóg aby granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, zwłaszcza jeśli się zważy, że frontem tejże działki jest ta jej część, która przylega bezpośrednio do drogi wewnętrznej oznaczonej numerem [...]. Z ugruntowanego i jednolitego orzecznictwa sądowego wynika, że już choćby sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do zakwestionowania decyzji (co Sąd I instancji uczynił). W konsekwencji bowiem ponownego ustalenia jego granic, organ zobowiązany będzie do zweryfikowania już poczynionej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. m. in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 r. IV SA/Wa 1388/06 – lex nr 284501 oraz WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r. II SA/Łd 571/07 – lex nr 394803). W tym kontekście za pozbawioną podstaw prawnych uznać należy tezę autora skargi kasacyjnej, która sprowadza się do twierdzenia, iż w niniejszej sprawie wyznaczenie większego obszaru analizowanego potwierdziłoby jedynie ustalenia dotychczas poczynione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to jedynie hipoteza, która nie ma znaczenia w sferze prawnej, wymaga jednak weryfikacji co do faktów. To, czy sąsiednia istniejąca zabudowa nie zmieniłaby ustaleń analizy sporządzonej wadliwie musi być wynikiem oceny analizy sporządzonej poprawnie, nie zaś wynikiem domniemań i przypuszczeń organu, nie popartych ustaleniami poczynionymi zgodnie z wymogami obowiązującego prawa. Z uwagi na wielkość działki oznaczonej numerem [...] (na której inwestor chce realizować zadanie inwestycyjne) oczywistym błędem organów obu instancji było pominięcie działek o numerach [...],[...],[...],[...],[...] i "wyłączenie" ich z obszaru analizowanego, tym bardziej, iż szczególnie co do działek [...] i [...] istniała wątpliwość co do charakteru ich zabudowy. Mało tego, obie w/w działki nie zostały ujęte wśród naniesień znajdujących się na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji. Także i na tą okoliczność słusznie zwraca uwagę Sąd I instancji. Trzeba wreszcie podkreślić, że nie może być żadnym wytłumaczeniem naruszenia przez organy przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, swoista bierność Wójta Gminy Z. (organu I instancji), który w odpowiedzi na zlecenie przedłożenia aktualnej mapy dla działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru analizowanego, a więc i działki inwestora, oświadczył, że takiej mapy nie posiada. De facto więc brak owej mapy był bezpośrednią i jak się wydaje jedyną przyczyną odstąpienia przez organy od obowiązku jaki nakładał na nie w/w przepis, a w konsekwencji ograniczenie obszaru analizowanego do terenu mniejszego niż pozostający w granicach wymaganych przez § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jest oczywiste, że niedysponowanie kopią mapy spełniającą wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, rodziło konieczność zlecenia sporządzenia jej przez właściwy podmiot. To, z jakich powodów tego zaniechano nie ma żadnego znaczenia. Owo zaniechanie było, jak się wydaje, następstwem wyjątkowej niefrasobliwości organów, której wytłumaczyć racjonalnie nie sposób. W związku z powyższym przedwczesne są, na gruncie przedmiotowej sprawy, uwagi autora skargi kasacyjnej dotyczące zasady dobrego sąsiedztwa oraz pojęcia działki sąsiedniej. Należy jednak pamiętać, iż przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, trzeba mieć na względzie jej cel, którym jest w szczególności zapewnienie ładu przestrzennego, nie zaś ograniczenie inicjatywy w zakresie podejmowania przedsięwzięć budowlanych. Również pojęcie kontynuacji funkcji nie może być rozumiane w sposób zawężający tj. taki, który dopuszcza możliwość powstania jedynie obiektów tożsamych czy wręcz bliźniaczo podobnych do już istniejących. Z drugiej jednak strony planowana inwestycja nie może być ewidentnie sprzeczna z już zaistniałym stanem zabudowy na działkach sąsiednich o ile taka zabudowa w ogóle istnieje. Trzeba wreszcie mieć na względzie i to, że pojęcie działki sąsiedniej należy odnosić do nieruchomości położonych wokół tej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy tj. takich, które tworzą pewną urbanistyczną całość (interpretacja funkcjonalna), nie zaś do tych, które graniczą z nią w sensie fizycznym (bezpośrednia styczność). Z powyższych względów, skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalono.