II OSK 1685/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 117/15 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 marca 2015 roku (sygn. akt II SA/Łd 117/15) oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 roku (nr [...]) w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. (znak: nr [...]) udzielił M. L. zezwolenia na usunięcie drzewa gatunku daglezja zielona, o obwodzie pnia 74 cm, rosnącego na działce nr [...] (obręb [...]) przy ulicy [...] w [...]. Jednocześnie organ ten uzależnił udzielenie zezwolenia od zastąpienia przewidzianego do usunięcia drzewa nowym drzewem, które powinno mieć postać wyrośniętej wieloletniej sadzonki o następujących wymiarach: dla gatunków liściastych - obwód powyżej 12 cm mierzony na wysokości 1,3 m; dla gatunków iglastych - minimalna wysokość 1,5 m. W decyzji zaznaczono również, że o nasadzeniach drzewa wnioskodawca ma obowiązek powiadomić na piśmie Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa U., w terminie 14 dni od wykonania nasadzenia (załączając do powiadomienia szkic sytuacyjny z lokalizacją posadzonego drzewa). W motywach powyższego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta [...] podał, że niespełnienie warunków decyzji polegających na nasadzeniu nowego drzewa, pociągnie za sobą stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Skutkiem tego będzie naliczenie administracyjnej kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. W wysokość tej kary odpowiada trzykrotnej wartości opłaty, zgodnie z treścią art. 89 ust. 1 ustawy. Wskazał także organ I instancji, że decyzja wygasa jeżeli drzewo nie zostanie usunięte w terminie określonym w punkcie 1 sentencji decyzji. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. M. L. wskazała, że nasadzenie nowego drzewa na działce nr [...] jest niemożliwe ze względu na ograniczoną wielkość tej działki. Zdaniem odwołującej się, zasadzenie drzewa na tak małej powierzchni skutkowałoby całkowitą dewastacją istniejącego tam trawnika, jak również pozbawieniem go walorów użytkowych. M. L. podkreśliła także, iż w ciągu ostatnich 10 lat dokonała wielu nasadzeń na swojej działce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przywołało treść art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1-4 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem Kolegium, nie jest możliwe uczynienie zadość sformułowanemu przez odwołującą się żądaniu (wyłączenie obowiązku nasadzenia nowego drzewa). Decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też i warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty lub dokonanie nowych nasadzeń. Oba elementy decyzji są zatem ze sobą powiązane. Nie można wobec tego skutecznie zaskarżyć jedynie elementów niekorzystnych dla wnioskodawcy, dotyczących nałożonych na niego obowiązków, z pominięciem korzystnego uprawnienia. Rozstrzygnięcie o uprawnieniu do wycięcia drzew nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ze względu na wspólną materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a także cel i sens prowadzonego postępowania, które ma doprowadzić do zrekompensowania negatywnego wpływu usunięcia drzew i krzewów na środowisko przyrodnicze. Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody dodając, że brzmienie tego przepisu umożliwia organowi swobodę, a więc organ może, ale nie musi uzależnić wydania zezwolenia na wycięcie drzew od ich przesadzenia lub zastąpienia ich innymi drzewami w określonej w treści tego przepisu liczbie. Organ odwoławczy podkreślił, że strona w trakcie oględzin nieruchomości wyraziła chęć posadzenia nowych drzew i krzewów. Oświadczenie to zostało zawarte w sporządzonym protokole. Wobec powyższego, organ I instancji był przekonany, że działa zgodnie ze słusznym interesem obywatela i interesem społecznym. Natomiast Kolegium przy tak sformułowanym odwołaniu oraz korzystnej dla strony decyzji wydanej zgodnie z prawem, nie widzi podstaw do jej uchylenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca M. L., domagała się uchylenia decyzji Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania Wskazała na naruszenia: 1. art. 83. ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, przez uzależnienie wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa od zobowiązania do zastąpienia go innym drzewem; 2. art. 7 k.p.a., przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, który przemawiał za niezobowiązywaniem jej do zastąpienia usuwanego drzewa innym; 3. art. 77 § 1 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do wydania decyzji; 4. art. 107 § 3 k.p.a., przez pominięcie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji składników decyzji wymaganych przez ten przepis; 5. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez uznanie, że skarżąca nie mogła wnieść odwołania od części decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r. (sygn. akt II SA/Łd 117/15) oddalił skargę M. L. Sąd I instancji powołał art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i wskazał, że organy administracji, w drodze oględzin, ustaliły gatunek drzewa podlegającego wycięciu, jego stan, położenie, obwód pnia, a ponadto wolę wnioskodawczyni, co do zamiaru dokonania nowych nasadzeń. Nie jest zrozumiałe twierdzenie skarżącej, iż brak jest przestrzeni do dokonywania kolejnych nasadzeń, skoro z wcześniej złożonych oświadczeń wynika zamiar posadzenia nowych drzew. WSA w Łodzi wskazał, że po wykarczowaniu pnia przedmiotowego drzewa, powstanie wystarczające miejsce dla nowych nasadzeń. Zauważył sąd I instancji, iż niezależnie od tego czy wnioskodawca powołuje się na bezpieczeństwo, czy też na estetykę i zmianę koncepcji ogrodu, to zawsze organ może zobowiązać stronę do dokonania nasadzeń zastępczych, kiedy uzna to za uzasadnione. Art. 83 ustawy nie określa żadnych szczegółowych przesłanek, które obligują organ administracji do udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów bądź do odmowy jego wydania. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, winien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. Zajmując stanowisko wobec zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez uznanie, że skarżąca nie mogła wnieść odwołania od części decyzji organu I instancji, wskazał WSA w Łodzi, iż skarżąca odwołała się tylko od pkt 2 i 3 decyzji organu I instancji, czym związała Kolegium do rozpoznania sprawy tylko w takim zakresie. Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż dopuszczalne jest wniesienie odwołania jedynie od niektórych części decyzji, które nie są ze sobą integralnie powiązane. Zasadnie – zdaniem sądu - organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nakładające obowiązek nie ma charakteru samodzielnego, lecz jest konsekwencją zezwolenia na usunięcie drzewa, wydanego zgodnie z żądaniem skarżącej. Biorąc pod uwagę powyższe, organ przeanalizował z jednej strony potrzebę zachowania walorów przyrody i nawet potrzebę powiększania jej zasobów, z drugiej zaś strony wziął pod rozwagę gotowość i zamiar właściciela dokonania nowych nasadzeń. Przepis art. 83 ust. 3 ustawy stanowiąc, że wydanie zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów we wskazane miejsce albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów, nie daje podstaw do dowolnych działań organu pierwszej instancji. Konieczne jest nie tylko wyjaśnienie podstaw uzależnienia zezwolenia od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, lecz również wskazanie motywów wyboru jednego z dwóch powyższych obowiązków. Według WSA w Łodzi, organy obu instancji również i w tej mierze właściwie uzasadniły swe rozstrzygnięcie, powołując się właśnie na potrzebę zachowania walorów środowiska z uwzględnieniem interesu strony. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Łodzi z dnia [...] marca 2015 r. wniosła M. L. Podstawy skargi kasacyjnej określone zostały poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia: 1. "prawa procesowego" tj. art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 par. 2 i 77 par. 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dostatecznej kontroli przestrzegania przez organy obu instancji obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także nieskorzystania przez organ odwoławczy z możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz dokonania przez WSA w Łodzi ustaleń faktycznych nieopartych na zebranym materiale dowodowym, co doprowadziło do oddalenia skargi. 2. "prawa procesowego" tj. art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dostatecznej kontroli przestrzegania przez organy obu instancji obowiązku uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, a zwłaszcza zaniechania przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, co doprowadziło do oddalenia skargi. 3. prawa materialnego tj. art. 83 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie należało zobowiązać skarżącą do posadzenia nowego drzewa, i co miało wpływ na treść wyroku i doprowadziło do oddalenia skargi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że w sprawie nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie dowodowe. Jedyną przesłanką do zastosowania przez organy administracji możliwości określonej przez art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody (nasadzenie nowego drzewa) było oświadczenie skarżącej o gotowości do dokonania takiej czynności. W ocenie skarżącej kasacyjnie, ani organ II instancji ani WSA w Łodzi nie wzięły pod uwagę tego, że skarżąca w odwołaniu od decyzji I instancji cofnęła oświadczenie o gotowości do zastąpienia drzewa objętego wnioskiem o jego usunięcie, innym drzewem. Według skarżącej kasacyjnie, w takiej sytuacji należało przeprowadzić postępowanie dowodowe, celem wyjaśnienia faktycznej możliwości posadzenia drzewa w innym miejscu. Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że w materiale dowodowym nie ma żadnej charakterystyki zadrzewienia okolicy, w której znajduje się nieruchomość skarżącej, w szczególności intensywności tego zadrzewienia. Podkreślono, że sąd I instancji dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych przyjmując, że sporne drzewo po wykarczowaniu pnia, utworzy wystarczającą ilość miejsca dla nowych nasadzeń. Brak było ku temu podstaw w materiale dowodowym. Nie uwzględniono systemu ukorzenienia drzewa, ani fizycznej możliwości wprowadzenia na teren trawnika urządzenia do karczowania, gdyż nieruchomość skarżącej jest wąska. Skarga kasacyjna zwróciła uwagę, że mimo uznaniowego charakteru decyzji zezwalającej na wycięcie drzew oraz zobowiązującej do nowych nasadzeń, nie mogą być one decyzjami dowolnymi. Na organach administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. WSA w Łodzi pominął natomiast brak odniesienia się organu administracji do podnoszonych przez skarżącą przeszkód w dokonaniu nowego nasadzenia. Nadto podkreślała skarżąca kasacyjnie, że art. 83 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody daje organowi administracji możliwość zobowiązania strony do dokonania nasadzeń zastępczych. Nie oznacza to, iż wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa, obliguje organ administracji do nałożenia obowiązku nasadzenia kolejnego. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego nie pozwolił na ocenę interesu skarżącej w odstąpieniu od nałożenia obowiązku nowych nasadzeń. Nadto, konieczność zachowania zasobów przyrody nie może być argumentem za nałożeniem na skarżącą obowiązku nasadzenia zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie wskazywała na uchybienie sądu I instancji przepisom art. 134 par. 1, art. 141 par. 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 138 par. 2 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawym. Konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania winna wskazywać postać w jakiej przejawiać się ma naruszenie zarzucanych przepisów (por. B. Dauter Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016 r., teza 16 do art. 174). Może to mieć miejsce albo poprzez błędną wykładnię przepisu lub poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Mając zatem powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w analizowanym zakresie brak jest w ocenianej skardze kasacyjnej stosownej argumentacji i rozważań. Nadto, samo zgłoszenie zarzutów wobec orzeczenia sądu I instancji bez wykazania, że naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie jest wystarczające z punktu widzenia wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest przy tym wystarczające jedynie posłużenie się formułą wskazującą, iż naruszenie przepisów doprowadziło do oddalenia skargi. Konieczne i niezbędne jest natomiast przeprowadzenie stosownej analizy i oceny, celem wykazania tej okoliczności, iż uchybienie sądu przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanej przez sąd sprawy. Przedmiotowa skarga kasacyjna, nie zawiera takich treści. Brak jest w niej także szczegółowego uzasadnienia zarzutu naruszenia wskazanych przepisów, tj. art. 134 par. 1 p.p.s.a., art. 141 par. 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Dokonana zaś przez NSA ocena naruszenia tych przepisów postępowania prowadzi do wniosku, że zarzuty te nie są usprawiedliwione. W szczególności zauważyć należy, iż uzasadnienie sądu I instancji zawiera elementy wymagane przepisem art. 141 par. 4 p.p.s.a. Nadto, sąd ten odniósł się do wszystkich, miarodajnych dla sprawy kwestii prawnych, nie przekraczając granic rozstrzyganej sprawy (art. 134 par. 1 p.p.s.a.). Zasadnicza treść zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stawianych sądowi I instancji koncentruje się na tym, iż nie dostrzegł WSA w Łodzi wadliwości postępowania organów administracji polegających na braku przeprowadzenia w sprawie dokładnego postępowania dowodowego. To zaś postępowanie dowodowe, w ocenie skarżącej kasacyjnie, koncentrować się miało na zbadaniu faktycznej możliwości posadzenia nowego drzewa w innym miejscu, dokonania charakterystyki zadrzewienia okolicy, w tym intensywności zadrzewienia. Tak uzasadniony zarzut nie jest trafny. Stwierdzić bowiem należy, iż w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie kontrolowanych decyzji, skarżąca kasacyjnie nie przejawiała żadnej inicjatywy dowodowej odnośnie do konieczności przeprowadzenia w sprawie jakichkolwiek dowodów. Złożyła przy tym, niebudzące wątpliwości co do treści oświadczenie, stanowiące jednocześnie zobowiązanie, do dokonania nasadzenia nowego drzewa, w miejsce usuwanego. Oświadczenie to ukształtowało w istotnym zakresie treść podstawy faktycznej sprawy, rzutując na kierunek jej rozstrzygnięcia. W tym więc zakresie i znaczeniu, zauważyć należy, że brak było, po stronie orzekających organów administracji publicznej, podstaw ku temu, aby przeprowadzać dodatkowe postępowanie dowodowe na okoliczności podane dopiero w skardze kasacyjnej. W efekcie, nie sposób kwestionować braku podjęcia dalszych czynności dowodowych przez organy administracji w ocenianej sprawie, skoro działały one zgodnie z wnioskiem skarżącej, a nadto stosownie do określonego przez nią żądania i zobowiązania. Nałożony przy tym obowiązek nie powoduje istotniejszej uciążliwości bowiem dotyczy powinności nasadzenia jednego tylko drzewa lub krzewu. Zajmując stanowisko odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że w dacie podjęcia rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w tej sprawie, art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, stanowił, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Nadto, ust. 3 tego przepisu stanowił, że wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. (sygn. II OSK 830/11) zaakceptował pogląd, iż przepis art. 83 ust. 1, normujący udzielenie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości na wniosek jej posiadacza, kreuje swobodę decyzyjną co do udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew. Nie określając żadnych szczegółowych przesłanek, uwzględnienie których warunkowałoby możliwość udzielenia takiego zezwolenia, nakłada na organ administracji obowiązek brania pod uwagę, obok ogólnych wskazówek aksjologicznych (interesu i słusznego interesu strony), celu regulacji, określonych w rozdziale 1 ustawy o ochronie przyrody (zwłaszcza w art. 1, art. 2 czy art. 5 pkt 27 tej ustawy). Wykładnia art. 83 ust. 1 i ust. 4 ustawy w świetle argumentacji celowościowej pozwala więc na zakreślenie granic wspomnianej wcześniej swobody decyzyjnej. Innymi słowy, wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew z nieruchomości winien być rozważony zarówno w kontekście interesu wnioskodawcy, jak i interesu publicznego, wynikającego z prawnego obowiązku ochrony elementów przyrody, z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa materialnego. W ocenianej zaś sprawie, skarżąca, podczas oględzin drzewa objętego wnioskiem o zezwolenie na jego usunięcie oświadczyła, że chce na terenie własnej działki posadzić inne drzewo. Interes strony zatem nie stał na przeszkodzie wydaniu kwestionowanego obecnie rozstrzygnięcia. Nadto, organom administracji nie sposób stawiać zarzutu przekroczenia przyznanej im swobody decyzyjnej, skoro drzewo objęte wnioskiem o zezwolenie na usunięcie – jest stosunkowo duże (74 cm. obwodu pnia), co przemawiało za wnioskiem, że stosowna kompensata przyrodnicza zasadnie winna mieć miejsce. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.