II OSK 1690/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 76/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...]Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 76/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] października 2017 r. i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...], na podstawie art. 119 § 1, art. 120 § 2, art. 121 § 1-3, art. 122 § 1-2 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619, dalej: u.p.e.a.) nałożył na J. N. Prezydenta Miasta [...] grzywnę w wysokości 1500 zł oraz wezwał Miasto [...] do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 1, polegającego na zadaszeniu kojców o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]w schronisku dla zwierząt zlokalizowanym w [...] [...][...] przy ul. [...][...] w sposób przewidziany w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, aby zwierzęta chronione były przed upałami i opadami atmosferycznymi, w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii, po rozpoznaniu zażalenia Prezydenta Miasta [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że źródłem obowiązku nałożonego na Miasto [...] jest decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. W toku kilku kontroli w schronisku dla zwierząt ustalono, że obowiązki wynikające z tej decyzji nie zostały wykonane. Powiatowy Lekarz Weterynarii przesłał zobowiązanemu upomnienie i odpis tytułu wykonawczego. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 21 sierpnia 2017 r. wykazała, że pomimo nałożenia grzywny nie zostały usunięte nieprawidłowości stwierdzone prawomocną decyzją. W ocenie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, organ I instancji prawidłowo zastosował art. 120 § 2 u.p.e.a. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, z art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, dalej: u.s.g.) wynika, że organem gminy miejskiej jest prezydent miasta, który kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Jest więc osobą, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją administracyjną na jednostkę samorządu terytorialnego. W tej sytuacji, nie można mówić o braku możliwości wykonania decyzji przez zobowiązanego. Prezydent Miasta nie wskazał też innej osoby odpowiedzialnej za wykonanie decyzji. Zdaniem organu II instancji, grzywna jest w realiach niniejszej sprawy odpowiednia do przymuszenia wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanego do zintensyfikowania działań skuteczniejszych niż dotychczas stosowane, które prowadziłyby do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Skargą Prezydent Miasta zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 120 § 2 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż organ I instancji prawidłowo zastosował ten przepis przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, podczas gdy na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy skarżący nie powinien ponosić jakiejkolwiek odpowiedzialności, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego nałożenia kary i wydania zarówno orzeczenia I instancji, jak i orzeczenia II instancji z rażącym naruszeniem prawa; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji, kiedy takie rozstrzygnięcie mogło zostać przez organ odwoławczy wydane tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie jest w pełni prawidłowe, tymczasem utrzymane w mocy postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa w stosunku do innego podmiotu niż podmiot wobec którego wszczęto postępowanie; art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez ich całkowite pominięcie zarówno przez organ I jak i II instancji, a w konsekwencji niewydanie i niedoręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania z urzędu, skutkiem czego zaskarżone orzeczenia obu instancji posiadają wadę i z mocy samego prawa są nieważne, co skutkuje uznaniem, iż w takim stanie sprawy nie mogły zostać w ogóle wydane; art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne obiektywne przesłanki pozwalające przyjąć, iż skarżący w jakikolwiek sposób uchyla się od wykonania obowiązku, a zatem zachodzą uzasadnione wątpliwości zarówno co do winy skarżącego, jak co do zasadności podjętych przez wierzyciela czynności i zastosowanych środków prawnych, co czyni oczywiście nieuprawnionym utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji; art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co finalnie doprowadziło do nieuprawnionego utrzymania w mocy orzeczenia organu I instancji, a w konsekwencji tego wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa; art. 11a ust 1 pkt 2 u.s.g. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż z faktu, że Prezydent Miasta jest organem gminy miejskiej, kierującym bieżącymi sprawami, reprezentującym ją na zewnątrz i bezpośrednio czuwającym nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją administracyjną wynika, że jest on również "zobowiązanym" do wykonania egzekwowanych obowiązków zgodnie z u.p.e.a. Prezydent Miasta wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia, ewentualnie uchylenie tych postanowień i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu organy obydwu instancji błędnie uznały, że w rozpoznawanej sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 120 § 2 u.p.e.a. Miasto [...] nie zalicza się bowiem do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 120 § 2 u.p.e.a., co w konsekwencji nie pozwalało organowi na nałożenie grzywny w celu przymuszenia na osobę do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Oznacza to, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 120 § 2 u.p.e.a. Skargą kasacyjną [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) tj. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i uznanie, że art. 120 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U.2017.1201 z późn. zm.) nie stosuje się do organów gminy i uznanie, że Prezydent Miasta nie ponosi odpowiedzialność za zobowiązania osoby prawnej, której jest organem wykonawczym. Z uwagi na powyższy zarzut w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie w całości zażalenia Prezydenta Miasta [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w przedmiocie rozpoznania skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd dokonał tylko językowej wykładni art. 120 § 2 u.p.e.a., pomijając inne rodzaje wykładni. Stanowisko Sądu powoduje, że przedstawiciele ustawowi jednostek samorządu terytorialnego (osób prawnych wyodrębnionych finansowo i terytorialnie) są zwolnieni z odpowiedzialności za wykonanie decyzji administracyjnych, które na te jednostki nakładają obowiązki. Uznał również, że organ wykonawczy gminy, jakim jest w niniejszej sprawie prezydent, nie ponosi odpowiedzialności w postępowaniu egzekucyjnym, bowiem nie czuwa bezpośrednio nad wykonaniem przez zobowiązanego (gminę) obowiązków nałożonych decyzją administracyjną. Stanowisko to narusza zasady wykładni historycznej i celowościowej. Organy państwowe mają obowiązek doprowadzać do wykonania wszystkich swoich decyzji. Wyłączenie przepisów dotyczących egzekwowania obowiązków wynikających z decyzji o charakterze niepieniężnym, w stosunku do organów reprezentujących samorząd terytorialny, uniemożliwia wykonanie tych zadań. Skoro gmina może być stroną postępowania administracyjnego i jest reprezentowana w tym postępowaniu przez swój organ, to również ten organ winien odpowiadać za wykonanie decyzji nakładającej obowiązek o charakterze niepieniężnym, o ile nie wskaże innej osoby odpowiedzialnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, treść ww. przepisu jednoznacznie wskazuje, że ma on dotyczyć wszystkich osób reprezentujących podmioty będące adresatami decyzji administracyjnych. Wskazano przy tym, że pojęcia "organizacja samorządowa", "jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego" oraz jej poszczególne odmiany: "gminna jednostka organizacyjna", "samorządowa (gminna, powiatowa, wojewódzka) osoba prawna" tip., nie są jednoznacznie zdefiniowane i brak jest legalnych definicji tych nazw. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie posiada uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 120 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.) uznając, że grzywna w celu przymuszenia nie może być nałożona na osobę piastującą funkcję Prezydenta Miasta [...] w sytuacji, gdy zobowiązanym do wykonania egzekwowanego obowiązku było Miasto [...]. Stosownie do treści art. 120 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie natomiast z art. 120 § 2 ww. ustawy, gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek; jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Z treści cytowanego powyżej przepisu wynika, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem nałożonych obowiązków możliwe jest wyłącznie względem precyzyjnie wskazanej w § 2 art. 120 u.p.e.a. kategorii podmiotów zobowiązanych do wykonania egzekwowanego obowiązku - gdy zobowiązanym będzie osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, a także przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. W związku natomiast z faktem, iż Miasto [...], jako jednostka samorządu terytorialnego, nie należy do żadnej z wymienionych powyżej kategorii podmiotów, brak było podstaw prawnych do nałożenia na jej organ wykonawczy (Prezydenta) grzywny w celu przymuszenia w trybie art. 120 § 2 u.p.e.a. Należy podzielić wyrażone w analogicznej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 465/18), oparte o art. 5 § 2 pkt 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 u.p.e.a. stanowisko, że organu samorządu terytorialnego nie należy utożsamiać z organizacją samorządową, oraz że dokonanie takiej wykładni art. 120 § 2 u.p.e.a., która dopuszczałaby nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym na piastuna organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, stanowiłoby niedopuszczalną wykładnię contra legem. Ponadto - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu - ustawodawca w omawianym art. 120 § 2 u.p.e.a., do kategorii podmiotów, do których przepis ten ma zastosowanie, nie zaliczył jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego tylko państwowe jednostki organizacyjne. W konsekwencji, w związku z uznaniem, że Miasto [...] nie zalicza się do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 120 § 2 u.p.e.a., zasadnie Sąd I instancji uchylił zaskarżone jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] października 2017 r. z uwagi na ich wydanie z naruszeniem ww. przepisu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.