II OSK 1696/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1437/15 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Mławskiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. P. kwotę 800 (osiemset złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1437/15 oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Mławskiego z [...] lutego 2015 r. nr [...] wydaną po wznowieniu, na wniosek J. P., postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2009 r. zmieniającą decyzję nr [...] z [...] listopada 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę - rozbudowę budynku byłej szkoły zawodowej w M. przy ul. [...] na działce nr ew. [...]: Etap I - pawilon handlowy pow. zabudowy 1377,4 m2, kubatura -10909 m3, pow. użytkowa 1228.5 m2, pow. sprzedaży 948,6 m2 wraz z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami wod-kan, deszczową, elektrycznymi, centralnego ogrzewania, gazowymi, wentylacji mechanicznej, kotłownią gazową, drogami, parkingami; Etap II - budynek byłej szkoły zawodowej z łącznikiem : szkoła - przed rozbudową: pow. zabudowy - 378,8 m2, kubatura - 4999,6 m3, pow. użytkowa - 650,97 m2, szkoła po rozbudowie - obiekt handlowo - mieszkaniowy: pow. zabudowy - 385,9 m2, kubatura - 5123,0 m3, pow. użytkowa- 653,67 m2, pow. sprzedaży - 419,42 m2, pow. użytkowa mieszkań - 186,9 m2 wraz z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjnymi, deszczową, elektrycznymi, centralnego ogrzewania, gazowymi z kotłownią, wentylacji mechanicznej, drogami, parkingami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu, było dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni w świetle zapadłego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się powyższą wykładnią przepisów i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego - uznał, że skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uwagę zasługuje przede wszystkim fakt, że kontrolowana przez Sąd decyzja zapadła w postępowaniu nadzorczym - wznowieniowym. Sąd Wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie niniejszej w kwestii przesłanek wznowieniowych. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (postanowieniem), jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z kolei, w myśl art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Starosta Mławski, po wznowieniu - na wniosek J. P. postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją nr [...] z [...] czerwca 2009 r. - decyzją Nr [...] z [...] lutego 2015 r. prawidłowo orzekł, że decyzja Starosty Mławskiego z [...] czerwca 2009 r. Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie odmówił uchylenia decyzji ponieważ zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ono nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat". Jak wynika z akt sprawy wniosek o wznowienie postępowania J. P. złożył 14 października 2009 r. z zachowaniem miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o przedmiotowej inwestycji. Organ w decyzji z [...] lutego 2015 r. odniósł się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z 7 października 2014 r. w sprawie II OSK 769/13, wskazując, że "zaprojektowanie utwardzonego zjazdu wraz z murem oporowym usytuowanym na granicy działki inwestora i działki wnioskodawcy J. P. mającym za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się ziemi powoduje, że J. P. winien zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego dotyczącego budowy tego obiektu, inwestycja może bowiem potencjalnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią stanowiącą własność J. P. i dlatego powinien mieć on zapewniony udział w tym postępowaniu", jednak niezależnie od powyższego - decyzja zapadła w dniu [...] lutego 2015 r., a więc po upływie ustawowych 5 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko doktryny oraz orzecznictwa, zgodnie z którym bieg pięcioletniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. należy liczyć od daty ostatniego doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Chodzi o ostatnie doręczenie, jakie jest możliwe do ustalenia na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Upływ omawianych terminów nie ogranicza wprawdzie dopuszczalności wznowienia, lecz ogranicza możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie przerywa biegu terminu pięcioletniego okresu przedawnienia, bowiem żaden przepis k.p.a. nie stanowi o instytucji przerwania biegu okresu przedawnienia. Jak słusznie zauważył organ, terminy przedawnienia, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. mimo zamieszczenia ich w ustawie mają charakter materialny. Nie mogą być przywrócone i stanowią negatywną przesłankę do uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym. W sytuacji przekroczenia 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji ostatecznej jest bezwzględny. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych pomiędzy wszystkimi uczestnikami procesu. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Z kolei wobec braku możliwości uchylenia decyzji, bez znaczenia pozostają wszelkie okoliczności, które spowodowały, że sprawy nie udało się merytorycznie zakończyć przed upływem wskazanego wyżej terminu przedawnienia. Nie ma zatem także znaczenia fakt, że postępowanie z uwagi na kilkukrotne uchylanie decyzji przez organ lub Sąd toczyło się przez kilka lat. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo przyjął datę 25 maja 2009 r. bezspornie bowiem w tym dniu inwestor pokwitował odbiór decyzji Nr [...] i ten właśnie dzień należy przyjąć za początek biegu pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, początek biegu pięcioletniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. należy więc liczyć w niniejszej sprawie od dnia 25 maja 2009 r., zaś jego upływ przypada na dzień 25 maja 2014 r. Decyzja po wznowieniu postępowania w I instancji zapadła w dniu [...] lutego 2015 r. zatem po upływie ustawowego pięcioletniego terminu. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostają wobec tego jakiekolwiek inne zarzuty wobec zaskarżonej decyzji. Upływ pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a. pozwala bowiem na stwierdzenie jedynie, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja nie może podlegać ocenie merytorycznej - co prawidłowo stwierdził organ, jednocześnie prawidłowo również stwierdził jedynie to na co przepisy w takiej sytuacji pozwalają, a zatem że decyzja została wydana z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - z uwagi na fakt, że strona –J. P.- bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie znajdują również uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. bowiem postępowanie zostało przeprowadzone w zgodzie z tymi przepisami, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości w kwestii prowadzenia postępowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. J. P. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 ust. 1 c) PPSA w zw. z art. 146 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez jego błędna wykładnię i nieprawidłowe ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie daty, od której rozpoczął się bieg pięcioletniego terminu przedawnienia w zakresie możliwości uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w konsekwencji czego niezasadnie odmówiono uchylenia decyzji Starosty Mławskiego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, podczas gdy w momencie wydania decyzji nie minęło od dnia jej doręczenia Skarżącemu pięciu lat, wobec czego nie było przeszkód do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - art. 145 § 1 ust. 1 c) PPSA w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doprowadziłoby do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo istnienia przesłanki negatywnej upływu czasu pięciu lat określonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. od dnia doręczenia decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. P. Spółka z o.o. z siedzibą w J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 i § 2 oraz art. 146 § 1 k.p.a. W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo wywiódł istotę instytucji wznowienia postępowania, ale równocześnie przez wadliwą wykładnię przesłanki negatywnej wyliczonej w art. 146 § 1 k.p.a. podważył zasadnicze elementy konstrukcji tej instytucji. Istotą instytucji wznowienia postępowania jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została wydana decyzja ostateczna została dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a §1, art. 145b § 1 k.p.a. Tej istoty instytucji wznowienia postępowania nie podważają przesłanki negatywne, których moc prawna ograniczona jest wyłącznie do dopuszczalności zastosowania sankcji wzruszalności decyzji ostatecznej. Przesądza o tym expressis verbis art. 149 § 2 k.p.a., stanowiąc: “Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy". Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie jest zatem wyznaczony przesłankami negatywnymi, które jedynie ograniczają zastosowanie środka uchylenia decyzji. Wynika to wprost z art. 146 § 1 k.p.a. "Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat". Konsekwencje wystąpienia przesłanki negatywnej reguluje art. 151 § 2 k.p.a. stanowiąc, że "W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji". Przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 146 § 1 k.p.a. przyjmująca bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie jest nie do przyjęcia, narusza prawo jednostki do udziału w rozpoznaniu sprawy dla ustalenia zgodności z przepisami prawa materialnego jej rozstrzygnięcia. Wystąpienie przesłanki negatywnej wyłączającej uchylenie decyzji ostatecznej nie oznacza, że organ właściwy w sprawie obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć, a zatem ustalić czy decyzja ostateczna jest zgodna z przepisami prawa i wykazania tego w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej niezgodność z prawem. Ograniczenie się do wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego czynnego udziału strony, wskazując art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez pełnego merytorycznego wyprowadzenia zgodności lub niezgodności z prawem decyzji, stanowi naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Naruszenie to ma zasadnicze znaczenie dla podstaw prawnych wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie, a to jest uwarunkowane od poniesienia szkody materialnej przez rozstrzygnięcie sprawy niezgodnie z przepisami prawa. Takich podstaw do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie nie daje ograniczenie ustalenia pozbawienia strony udziału w postępowaniu skoro brak jest rozstrzygnięcia co do zgodności z przepisami prawa materialnego treści rozstrzygnięcia sprawy przyjętego w decyzji ostatecznej. Należy też wskazać na to, że Sąd nie dokonał pełnej oceny wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2014 r. sygn. akt II OSK 769/13, w którym to wyroku przyjęto: "Trafnie sąd argumentował, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było uzasadnione, bowiem organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego co do charakteru zabudowy i jej oddziaływania na nieruchomość skarżącego, przy czym w realiach niniejszej sprawy przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Słusznie więc sąd pierwszej instancji ocenił, iż zakończenie postępowania odwoławczego decyzją kasacyjną było uzasadnione, gdyż organ I instancji nie wykonał obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia, co było konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.". Odnieść to należy nie tylko do ustalenia przyznania statusu strony wnioskującemu o wznowienie postępowania, ale też do obowiązku przeprowadzenia rozpoznania sprawy na podstawie przepisów ustawy-Prawo budowlane. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Decyzja wydana w postępowaniu nie może zawierać treści rozstrzygnięcia pozostającej w logicznej sprzeczności. Nie można stwierdzić niezgodności z prawem decyzji ostatecznej i równocześnie rozstrzygnąć o odmowie jej uchylenia. Artykuł 151 § 1 i § 2 k.p.a. reguluje odrębnie podstawy prawne odmowy uchylenia decyzji od podstaw prawnych stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji. Według art. 151 § 1 "Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy". Zgodnie zaś z art. 151 § 2 k.p.a. "W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji". W sprawie poza sporem jest wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co wyłączało na mocy art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. Przesłanka przedawnienia zastosowania środka uchylenia decyzji ostatecznej ustanowiona w art. 146 § 1 k.p.a. wyznaczająca ustawowy termin jego zastosowania stanowi, że termin ten liczy się od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Upływ pięciu lat liczy się od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, liczy się bowiem od dnia, w którym decyzja weszła do obrotu prawnego. Obrona jednostki mającej w sprawie interes prawny, która została pozbawiona udziału w postępowaniu jest zapewniona przez wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym, po wydaniu decyzji stwierdzającej niezgodność z prawem. W tym zakresie zasadnie Sąd wywiódł, że nie jest dopuszczalna wykładnia przesłanki przedawnienia przez pominięcie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania sądowego.