II OSK 1699/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 826/16 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 826/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W administracyjnym toku instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...] wydał w dniu [...] marca 2016 r. decyzję znak: [...], którą nakazał inwestorowi (skarżącemu) wstrzymać użytkowanie obiektu, wygrodzić strefę zagrożenia i wytyczyć rozbiórkę części przekraczającej linię zabudowy budynku produkcyjno-magazynowego, oznaczonego literą "G", zlokalizowanego na działce o nr [...], położonej w B. gm. K., wybudowanego z istotnymi odstępstwami od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1995 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę wiaty na sprzęt rolniczy. Ponadto organ I instancji wskazał zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania rozbiórki części budynku przekraczającego linię zabudowy. Na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek istniał w 1995 r., a do 2004 r. został rozbudowany. Przeprowadzona kontrola pozwoliła ustalić wielkość i wymiary budynku oraz sposób jego realizacji. Te ustalenia doprowadziły do stwierdzenia, że budynek ten powstał z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę (inne długości i szerokość; zmiana funkcji z wiaty na sprzęt rolniczy na przedmiotowy budynek produkcyjno-magazynowy). Dokonane zmiany spowodowały, że budynek narożnikiem wchodzi w sąsiednią działkę nr [...] (jezioro) na głębokość około 2,1 m i przekracza linię zabudowy o około 6,1 m. Inwestor do dnia 17 lipca 2014 r. nie wywiązał się z obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], dostarczenia projektu zamiennego. Na zrealizowanie takiego obiektu inwestor nie przedstawił stosownej decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 16 września 2015 r. inwestor przedłożył projekt dotyczący zmiany sposobu użytkowania wiaty na sprzęt rolniczy. W konsekwencji PINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie zamiennym, w terminie 60 dni. Inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku. W tych warunkach organ I instancji zastosował art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego z uwzględnieniem okoliczności, że rozebranie części budynku powoduje zagrożenia dla całego budynku. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. W trakcie postępowania uzupełniającego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 136 K.p.a.), PINB dla powiatu poznańskiego przesłał: szkic przedstawiający przebieg linii zabudowy określonej w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lutego 1995 r. naniesiony na mapę zasadniczą, przedstawiającą zrealizowany obiekt – budynek produkcyjno-magazynowy oznaczony literą "G", zlokalizowany na działce nr [...]; szkic przedstawiający zarys obiektu, który miał zostać zrealizowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1995 r., znak: [...], z zaznaczeniem tych elementów, które powstały jako odstępstwa od tej decyzji oraz szkic z zaznaczeniem części ww. obiektu, które winny być rozebrane. Zaskarżoną decyzją [...] WINB uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) o rozbiórce części obiektu budowlanego przekraczającej linię zabudowy (zgodnie z załączonym szkicem sytuacyjnym pt. część budynku do rozebrania), tj. budynku magazynu opakowań, obecnie użytkowanego jako budynek produkcyjno-magazynowy (oznaczonego literą "G"), zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w B., gm. K.. Organ odwoławczy wskazał, że po analizie zgromadzonego materiału dowodowego w tym zdjęć lotniczych należy stwierdzić, iż w 1995 r. istniał samodzielnie (bez przybudówek) magazyn opakowań na działce nr [...] w miejscowości B., gmina K.. W latach 1995-2004 dobudowano do niego (bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę) 3 budynki oznaczone ni 1, 2 i 3 (są one przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych). Przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] maja 1995 r., znak: [...] z istotnymi odstępstwami. Istotne zmiany w stosunku do wskazanego pozwolenia na budowę polegały na zmianie wymiarów obiektów z (od 38,15 do 39,85 m ) na (od 37,36 m do 39,23 m) - długość oraz z 10,6 m na 12,01 m - szerokość. Nadto nastąpiła zmiana funkcji wiaty na sprzęt rolniczy na budynek produkcyjno-magazynowy, wiata została obudowana. Słusznym w takiej sytuacji było nałożenie na inwestora obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego polegającego na sporządzeniu i przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...]. Inwestor dostarczył do PINB [...] dokumentację określoną w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. (projekt zamienny) po upływie 6 miesięcy od wyznaczonego terminu, tj. w dniu 15 września 2008 r. Jednakże przedłożona dokumentacja techniczna przez inwestora pt. "Zmiana sposobu użytkowania wiaty na sprzęt rolniczy na magazyn opakowań" nie została uznana za projekt budowlany zamienny w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), ponieważ nie wyczerpywała w pełni przepisów wskazanego rozporządzenia, jak również nie uwzględniała linii zabudowy. W związku z tym dokumentacja ta nie została zatwierdzona. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy wydawaniu decyzji, niezebraniu i niewzięciu pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wszystkich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wydanie zaskarżonej (decyzji) "umożliwiającej" skarżącemu przebudowę budynku znajdującego się na działce w taki sposób by odpowiadał on przepisom prawa, co byłoby dla skarżącego dużym ułatwieniem i pozwoliło na uniknięcie wysokich kosztów związanych z rozbiórką. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 826/16, oddalając skargę, wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego trwającego od 2008 r. inwestor był dwukrotnie wzywany do przedłożenia poprawionego projektu budowlanego zamiennego (w dniu [...] września 2013 r. i w dniu [...] listopada 2015 r.). Inwestor nie przedłożył w wymaganych terminach właściwie sporządzonego projektu budowlanego zamiennego. W związku z powyższym zastosowanie w sprawie znajdował przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który przewiduje, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyroki NSA: z 19 maja 2015 r., II OSK 2517/13; z 26 stycznia 2016 r., II OSK 1375/14; A. Plucińska-Filipowicz w komentarzu do art. 51 ustawy Prawo budowlane, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Lex 2016, el.). Ponadto przedmiotowa inwestycja przekroczyła linię zabudowy określoną ww. decyzją o warunkach zabudowy z 1995 r. Organ słusznie wskazał, że przekroczenie linii zabudowy przez inwestora wyklucza możliwość legalizacji obiektu w zakresie, w jakim przekracza linię zabudowy. Ponadto organ słusznie wskazał, że konieczne będzie rozebranie części obiektu budowlanego, stanowiącej odstąpienie od decyzji pozwolenia na budowę. Natomiast część przedmiotowej hali produkcyjno-magazynowej została wybudowana legalnie, w związku z czym brak jest w takiej sytuacji możliwości nakazania rozbiórki całości obiektu, jeśli jego część jest legalna i nie narusza swoim istnieniem przepisów prawa. Jako bezzasadne Sąd ocenił zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ponieważ w trwającym ponad 8 lat postępowaniu organy w sposób wystarczający zebrały materiał dowodowy, który pozwala na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd wyjaśnił, że w prawie administracyjnym zasady współżycia społecznego lub względy ekonomiczne nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej i skargi sądowej, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego. Artykuł 51 ust 5 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wskazany przepis był podstawą wydania decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy. Odnośnie wskazywanego przez skarżącego braku uwzględnienia jego stanu zdrowia i niemożliwości dostarczenia wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie, Sąd wskazał, że skarżący nie wywiązał się z nałożonego obowiązku i nie przedłożył właściwie sporządzonego projektu budowlanego zamiennego. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że od daty wydania decyzji, tj. od dnia [...] września 2008 r. minęło już prawie osiem lat. Skarżący miał przez cały ten czas świadomość, że dokument powinien przedłożyć, ale nadal tego nie zrobił, mimo dwukrotnego wezwania do przedłożenia poprawionego projektu budowlanego zamiennego (w dniu [...] września 2013 r. i w dniu [...] listopada 2015 r.). Organ odwoławczy odniósł się do zarzutu odwołania, że okres zakreślony w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. jest zbyt krótki. W ocenie Sądu, WINB słusznie uznał ten zarzut za bezzasadny, wskazując, że postępowanie w sprawie toczy się wiele lat i skarżący czynnie w nim uczestniczy. Ponadto od dnia [...] listopada 2015 r. do wydania decyzji II instancji minęło pół roku, a do dnia wydania decyzji żądana dokumentacja nie została doręczona. Wobec niedostarczenia prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego zamiennego zasadnym stało się zastosowanie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyrok i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz poprzez błędne przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną i w konsekwencji zaakceptowanie naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegającego na dokonaniu dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy wydawaniu decyzji, niezebraniu i niewzięciu pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia wszystkich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że zarzut skargi kasacyjnej oparty na przesłance naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wymaga nie tylko wskazania naruszenia prawa procesowego, ale także wykazanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli skarżący formułuje zarzut skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji rozstrzygnięcie sprawy bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego to powinien wykazać, że wskazywane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentacja skargi kasacyjnej opiera się zaś na gołosłownym twierdzeniu, że dopiero ustalenie, że samowola budowlana narusza przepisy prawa, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może stanowić podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki. W tej jednak sprawie oceniono, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy wydaną w 1995 r., bo przekracza ustaloną linię zabudowy. Poza tym w sytuacji gdy skarżący twierdzi, że w sprawie nie ustalono czy skarżący wnioskował o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy, to podnosząc tego rodzaju argumentację w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego skarżący powinien wykazać, że takowe postępowanie zainicjował. Wtedy dopiero możliwa byłaby ocena czy brak wskazywanego ustalenia mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał zatem w skardze kasacyjnej aby postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanej wyżej zgodności z przepisami prawa było przeprowadzone z uchybieniami, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto nie można w okolicznościach przedmiotowej sprawy nadać waloru istotnej wady postępowania okoliczność braku odpowiedzi organu I instancji na pismo skarżącego z 18 lipca 2014 r. Po pierwsze, postępowanie organu I instancji trwało przez kolejne miesiące, tj. do wydania decyzji z [...] marca 2016 r., a więc na tyle długo aby skarżący mógł złożyć wymagany prawem projekt budowlany zamienny; po drugie, postanowieniem z [...] listopada 2015 r. (a więc po złożeniu przez skarżącego ww. pisma z 18 lipca 2014 r.) organ I instancji wezwał skarżącego do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji; wezwanie to pozostało bez odpowiedzi skarżącego; po trzecie, skarżący nie wykazał aby istniały trudności związane z powstaniem wymaganego projektu budowlanego zamiennego; po czwarte, skarżący nie wykazał aby w ogóle był w posiadaniu projektu budowlanego zamiennego spełniającego prawne wymagania, tak aby uwiarygodnić żądanie, które w konsekwencji mogłoby umożliwić skarżącemu złożenie projektu budowlanego zamiennego. Powyższej oceny nie podważa skutecznie przywołany w skardze kasacyjnej wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 441/06, ponieważ znaczenie oceny terminowości wykonania obowiązku Sąd w tym orzeczeniu uzależnia jednak od wykonania obowiązku chociażby nastąpiło to po terminie zakreślonym przez organ. W tej sprawie skarżący nie wykazał aby przedłożył w jakimkolwiek czasie projekt budowlany zamienny, tj. taki projekt, któremu można by przypisać prawnie taki walor. Odnośnie wskazania w skardze kasacyjnej nieznacznego przekroczenia linii zabudowy, argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie jest gołosłowna – pozbawiona jakiejkolwiek argumentacji, która pozwalałaby uznać, że w sprawie doszło do nieznacznego/nieistotnego/mieszczącego się w granicach dopuszczalnego błędu posadowienia budynku względem linii zabudowy. Ponadto argumentacja skargi kasacyjnej oparta na stosowaniu przez organ odwoławczy – na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego – art. 138 § 2 K.p.a., nie podważa skutecznie dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki. W tym zakresie wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczności o wadliwości wszystkich decyzji organu I instancji nie przesądza sama w sobie o wadliwości zaskarżonej decyzji. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.