II OSK 178/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Izabela Ostrowska ( spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. i K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 173/06 w sprawie ze skargi S. L. i K. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 października 2007r., sygn. akt II SA/Kr 173/06 oddalił skargę S. L. i K. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2005r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 1995r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Wadowicach zatwierdził projekt budowlany i wydał M. G. pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] położonych w Z. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. L. i K. L. Było ono trzykrotnie przedmiotem rozpoznania przez organy II instancji i sądy administracyjne. Na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071), po kolejnym rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organami obydwu instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż z odpowiedzi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej z dnia 21 listopada 2005 r. wynika, że rozbudowa budynku mieszkalnego w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach została ukończona, a inwestor uzyskał potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania. W skardze na decyzję Wojewody Małopolskiego S. L. i K. L. podnieśli, iż organ odwoławczy błędnie umorzył postępowanie, gdy tymczasem wobec dokonania rozbudowy budynku doszło do samowoli budowlanej i sprawę tej samowoli należy rozpatrywać nadal. Skarżący zarzucili, iż organ nie ustalił, kiedy rozbudowa budynku mieszkalnego w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach została ukończona, a inwestor uzyskał potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania, co, ich zdaniem, winno skutkować uchyleniem decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania. Ponadto, zdaniem skarżących, wobec ustalenia zakończenia rozbudowy, sprawę należało przekazać organowi I instancji celem prowadzenia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, a "nie umarzać postępowanie w sprawie w ten sposób legalizując popełnioną samowolę budowlaną". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził wad i naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie, stąd też skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu. Sąd wskazał, iż wobec ukończenia budowy i uzyskania przez inwestora potwierdzenia przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, iż prowadzenie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Niecelowe byłoby bowiem udzielenie, bądź odmowa udzielenia zgody na budowę, która została już zrealizowana. Na prawidłowość decyzji o umorzeniu przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 kpa nie ma również wpływu brak ustalenia dokładnej daty zakończenia budowy, skoro decyzja wydana została w dniu [...] grudnia 2005 r., a pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej zostało sporządzone dnia 21 listopada 2005 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi Sąd podniósł, iż organy właściwe do decydowania w przedmiocie zatwierdzania projektów budowlanych i udzielania pozwoleń na budowę nie są właściwe do prowadzenia spraw tzw. samowoli budowlanych które toczą się w odrębnych postępowaniach. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski prawidłowo zakończył postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2007r., w sprawie o sygn. akt II SA /Kr 173/06 złożyli S. L. i K. L. , zaskarżając w całości powyższy wyrok. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oddalającego skargę i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do jej ponownego rozpoznania, w tym orzeczenia o kosztach związanych postępowaniem związanym z wniesieniem skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1. naruszenie art. 133 § 1 ppsa przez wydanie zaskarżonego wyroku wbrew stanowi sprawy wynikającemu z akt, który nie pozwalał na oddalenie skargi od wydanej w sprawie decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 oraz art. 28 kpa, a to ze względu na fakt, że umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwiały się przepisy art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 i art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, które błędnie zastosowano jako podstawę umorzenia postępowania w sprawie, dokonując niewłaściwego ustalenia, że wykonanie przez M. G. – M. rozbudowy przedmiotowego budynku na podstawie nieprawomocnej decyzji aktualnie uchylonej przez Wojewodę Małopolskiego w zaskarżonej decyzji powoduje fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie, po uchyleniu zaskarżonej decyzji ulega umorzeniu w obu instancjach, gdy tymczasem wobec dokonania rozbudowy przedmiotowego budynku na podstawie nieprawomocnej decyzji, należy traktować powyższe jako samowolę budowlaną i rozpatrywać sprawę nadal przy przyjęciu, że wykonana przez M. G. – M. inwestycja jest samowolą budowlaną, a nie umarzać postępowanie w sprawie, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), 2. naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 i art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przez błędne zastosowanie tychże przepisów prawnych dla umorzenia postępowania w sprawie przed organami obu instancji, a co w konsekwencji spowodowało z naruszeniem art. 133 § 1 poppsa zaakceptowanie umorzenia postępowania w sprawie przez organy administracyjne, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 oraz art. 28 kpa oraz na skutek niewłaściwego ustalenia, że dokonanie przez M. G. – M. rozbudowy przedmiotowego budynku na podstawie nieprawomocnej decyzji aktualnie uchylonej przez Wojewodę Małopolskiego w zaskarżonej decyzji powoduje fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie, po uchyleniu zaskarżonej decyzji ulega umorzeniu w obu instancjach, gdy tymczasem wobec dokonania rozbudowy przedmiotowego budynku na podstawie nieprawomocnej decyzji, należy traktować powyższe jako samowolę budowlaną i rozpatrywać sprawę nadal przy przyjęciu, że wykonana przez M. G. – M. inwestycja jest samowolą budowlaną a nie umarzać postępowanie w sprawie, a co nastąpiło przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na wstępie wymienionych przepisów prawnych (art. 174 pkt 1 poppsa), 3. naruszenie art. 153 poppsa przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu poprzednio wydanych wyroków w nin. sprawie uchylających zaskarżone decyzje administracyjne i wyrażających zupełnie odmienną ocenę prawną wyżej podanych przepisów prawnych w pkt 1 i 2 podstaw skargi kasacyjnej, w których to wyrokach Sąd ustalał, że jest właściwy dla rozstrzygnięcia tej sprawy, stawiał wskazówki, co do dalszego toku postępowania w sprawie przez organy administracyjne, które to nie zostały wykonane przez niego, gdy tymczasem obecnie Sąd odmiennie niż poprzednio ustala, że skoro w trakcie trwania postępowania w nin. sprawie inwestor zakończył prace budowlane, to postępowanie w sprawie nie może się toczyć i zasadnym jest jego umorzenie, a które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 poppsa ). W skardze kasacyjnej podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po raz trzeci już uchylając orzeczenie wydane w drugiej instancji w uzasadnieniu swego wyroku z 25 kwietnia 2005 r. sygn. II SA./ Kr 1613 / 01 wskazał, że przedmiotem rozpoznania organu drugiej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zbadanie czy przedmiotowa sprawa dotyczy decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z [...] czerwca 1995r. znak [...]o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. G. – M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działkach [...] i [...] poł. w Z., w tym przypadku skarżący małżonkowie S. i K. L. mają przymiot strony w tej sprawie i ich odwołanie od tej decyzji winno zostać rozpatrzone merytorycznie przez Wojewodę Małopolskiego, czy też dotyczy innego zezwolenia udzielonego M. G.- M. odnośnie prowadzonej przez nią inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jednak podania kiedy przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego została ukończona przez M. G. – M. oraz kiedy i na jakiej podstawie prawnej uzyskała potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania. Skoro rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego nastąpiła na mocy decyzji z [...] 06.1995r, która to w całości została uchylona zaskarżoną decyzją, to wobec powyższego inwestor prowadziła prace na podstawie nieprawomocnej decyzji, a skoro ta obecnie jest uchylona w całości zaskarżoną decyzją, to wykonane przez nią prace na podstawie nieprawomocnej decyzji są samowolą budowlaną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając w tym aspekcie zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie są one trafne. Istota zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się w zasadzie do żądania skarżących, aby organ ponownie rozpoznając sprawę odniósł się do legalności zrealizowanej inwestycji. Zawarte we wniesionej skardze kasacyjnej zarówno wnioski, jak i wywody pomijają zarówno zakres kognicji organów, jak i sądu, a także przedmiot rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tak więc podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji, przy czym przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony, czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, jak również ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Prawidłowa wykładnia art. 133 § 1 ppsa pozwala na stwierdzenie, iż Sąd I instancji powyższej normy procesowej nie naruszył, a zarzut skargi kasacyjnej w tej części należy uznać za nieuzasadniony tym bardziej, iż jej autor nie wskazał dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku była legalność (zgodność z prawem) decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 105 § 1 kpa. Legalność tej decyzji podlegała zatem ocenie w aspekcie zaistnienia przesłanki określonej w przepisie art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy zwrócić uwagę, że powołany przepis nie uzależnia powstania po stronie organu obowiązku umorzenia postępowania od innych okoliczności, niż bezprzedmiotowość postępowania. Nie przewiduje więc uwzględniania przez organ orzekający o umorzeniu postępowania przyczyn, które spowodowały tę bezprzedmiotowość ani konsekwencji jakie ewentualnie może ponieść strona w sytuacji, kiedy nie będzie mogła legitymować się w innych postępowaniach decyzją merytoryczną wydaną w sprawie wszczętej przed organem administracji i zakończonej decyzją załatwiającą sprawę "w inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 1 kpa. Z tych względów wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszące się do przyczyn rozpoczęcia robót bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i ewentualnych skutków tego działania nie mogły być rozważane i oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu wszczętym skargą kasacyjną. W warunkach niniejszej sprawy, jak to ustalił Sąd Wojewódzki, co zresztą jest bezsporne, rozbudowa budynku mieszkalnego w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] czerwca 1995r. została ukończona, a inwestor uzyskał potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji przepisem art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Tak więc wynik postępowania administracyjnego wobec brzmienia powyższego przepisu w przypadku zaistnienia okoliczności w tej normie prawnej wskazanych, nie może budzić wątpliwości. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, — roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (z zastrzeżeniem art. 29-31 dotyczących sytuacji, które w sprawie nie zachodzą). Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma więc charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych Skoro zatem inwestor rozpoczął roboty budowlane — wydawanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe — nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Postępowanie w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na przystąpienie do realizacji robót jest w takich okolicznościach bezprzedmiotowe. W przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę po ich zakończeniu, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który został już zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Kontroli zgodności z prawem inwestycji już zrealizowanej ma służyć np. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Natomiast nie jest i nie było celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też nie może taka decyzja dokonywać oceny robót już wykonanych. W konsekwencji więc oczywistym winno być, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.12.2005r., II OSK 286/05 Lex, z dnia 22.10.1998r., IV SA 1860/96 niepubl., z dnia 22.07.1998r., IV SA 1454/96 Lex). Należy także podzielić twierdzenia Sądu I instancji, iż kwestia legalności wykonania przedmiotowych robót budowlanych (samowoli budowlanej) może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, dlatego też fakt braku ustalenia ich daty zakończenia pozostaje bez wpływu na kontrolowane przez Sąd rozstrzygniecie organu odwoławczego. Chybionym jest także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 153 ppsa przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu poprzednio wydanych wyroków. Analiza wydanych w przedmiotowej sprawie wyroków wykazała, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 12.05.1998r. (II SA/Ka 1284/96) oraz z dnia 30.10.2000r. (II SA/Ka 2532/98) dwukrotnie wypowiadał się jedynie w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 kpa, zaś uchylając decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...]05.2001r, wyrokiem z dnia 25.04.2005r. (II SA/Kr 1613/01) wypowiedział się w kwestii posiadania przez skarżących przymiotu strony w tymże postępowaniu. W żadnym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny nie zajmował stanowiska w zakresie merytorycznym dotyczącym samego pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.