II OSK 178/18

Dnia 5 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2798/16 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2798/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę skarżącej, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W administracyjnym toku instancji, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 695/14, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w P. wydał w dniu [...] sierpnia 2016 r. decyzję, którą zatwierdził zamienny projekt budowlany uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...], położonych w P. przy ul. [...], stanowiących własność K. i J. P.; wskazał, że budowę należy realizować zgodnie z opracowanym projektem budowlanym zamiennym uwzględniającym zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych z uwzględnieniem poszanowania interesów osób trzecich będących w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, oraz nałożył na ww. właścicieli obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo rozważył w niniejszej sprawie kwestie związane z dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane (uzyskano stanowisko GDDKiA, że ww. rozbudowa nie narusza interesów zarządcy drogi krajowej), jak i nie doszukano się niezgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto zgodził się z wyjaśnieniami organu I instancji, że sporna rozbudowa nie wpływa negatywnie na funkcjonowanie budynku usługowego skarżącej. Wskazał też na nieprawidłowości istniejących przewodów wentylacyjnych w budynku usługowym skarżącej. Za wyjaśnioną organ odwoławczy uznał kwestię wiarygodności opinii kominiarskich przedstawionych w sprawie przez stronę skarżącą, przy czym podkreślił, że uprawdopodobnione w sprawie zostało, iż działanie wentylacji w budynku skarżącej nie zostało zakłócone poprzez realizację spornej inwestycji albowiem wentylacja ta nie działała prawidłowo z przyczyn wskazanych już wcześniej. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że PINB dokonał prawidłowej, kompletnej i pozytywnej weryfikacji projektu budowlanego zamiennego dla spornej inwestycji pod kątem jego zgodności z wymogami stawianymi w art. 35 Prawa budowlanego, a także w świetle opinii prawnej wyrażonej w zapadłym wyroku NSA. Zdaniem WINB, w niniejszej sprawie zaistniały zatem przesłanki uprawniające organ stopnia podstawowego do wydania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny spornej inwestycji i zezwalającej inwestorowi na wznowienie robót budowlanych. Organ I instancji stosownie do treści powołanego wyżej przepisu nałożył także obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu. Ustosunkowując się do wywodów i zarzutów stawianych w odwołaniu WINB zauważył, że pozostają one bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Przedmiotowa sprawa była wielokrotnie badana w trybie kontroli instancyjnej przez WINB. A zatem PINB prawidłowo wyjaśnił wszystkie kwestie mogące mieć wpływ na prawidłowość decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko PINB o braku podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego opracowanego dla spornej inwestycji. Wskazał jednocześnie, że dopiero faktyczne wykonanie rozwiązań projektowych zawartych w dokumentacji zamiennej będzie stanowiło podstawę do udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych i prawa materialnego, z uwagi na brak dokładnej analizy projektu budowlanego zamiennego, a także całkowite zignorowanie ustaleń i zaleceń NSA zawartych w wyroku o sygn. akt II OSK 695/14. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 12 października 2017 r. skarżąca podsumowała zarzuty skargi, zwracając przede wszystkim uwagę na wytyczne wynikające z wyroku NSA zapadłego w sprawie o sygn. akt II OSK 695/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2798/16, uwzględniając skargę, wskazał na treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", i stwierdził, że zarówno organ I, jak i II instancji, nie wykonały wytycznych wynikających z wyroku NSA o sygn. akt II OSK 695/14, co doprowadziło po raz kolejny w tej sprawie do wydania wadliwych decyzji na gruncie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Co więcej, analiza uzasadnień decyzji wydanych w sprawie prowadzi do wniosku, że organy orzekające wyraziły stanowisko sprzeczne z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionym w niniejszej sprawie w zakresie nieprawidłowości/niekompletności zamiennego projektu budowlanego (projekt z listopada 2008 r. nie został zmodyfikowany); dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wskazywane przez organy pismo GDDKiA nie stanowi o tytule prawnym inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego); inwestycja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, która ustalała warunki zabudowy dla jednej działki (faktycznie inwestycję zrealizowano na więcej niż jednej działce); odstąpiono przy tym od wyjaśnienia, czy na terenie objętym inwestycją obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; nie dostrzeżono, że istotne odstępstwa polegały m.in. na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, a to oznacza, iż należy zbadać, czy przedłożony projekt uwzględniający te zmiany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu; nie ustalono też czy projekt budowlany uwzględnia interesy osób trzecich związane z zabudową sąsiednich nieruchomości (celem obecnego etapu postępowania naprawczego było sprawdzenie przedłożonej dokumentacji zamiennej, a nie ocena stanu technicznego obiektu sąsiadującego z budynkiem objętym inwestycją). To projekt zamienny powinien być poddany odpowiedniej weryfikacji, w tym w zakresie nakazanym w ww. wyroku NSA. Należało bowiem zweryfikować to, czy sporna inwestycja w zakresie poczynionych odstępstw, uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich poprzez spełnienie wymogów wynikających z ww. warunków technicznych – co powinno znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w dokumentacji zamiennej, a nie to, czy w budynku skarżącej wentylacja funkcjonuje prawidłowo. W takich też okolicznościach, będąc związany ww. wyrokiem NSA, Sąd uznał, że skarga jest w pełni zasadna, albowiem organy nadzoru budowlanego nadal nie przeprowadziły prawidłowej weryfikacji przedłożonego projektu zamiennego. Sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Przy czym, obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest dokonanie jego sprawdzenia. W ocenie Sądu, projekt budowlany zamienny powinien bezspornie przedstawiać stan rzeczywisty inwestycji, w tym prace pozostałe do wykonania i sposób ich realizacji. Innymi słowy, projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych i wskazywać zakres prac pozostających do wykonania, i w tym zakresie pozostawać spójny i czytelny. Sąd zauważył przy tym, że projekt budowlany zamienny tak w części opisowej, jak i rysunkowej, powinien w sposób precyzyjny wskazywać na wszystkie dokonane zmiany w stosunku do dokumentacji pierwotnej. Jeśli, co ma miejsce w niniejszej sprawie, budzi on wątpliwości co do tego, czy przedstawia stan rzeczywisty, organ nadzoru budowlanego ma odpowiednie środki (w tym przewidziane w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego), aby stan ten zweryfikować. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyli K. P. i J. P., wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uznanie przez Sąd, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 153 p.p.s.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie właściwego postępowania wyjaśniającego przed utrzymaniem w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny przez organ I i II instancji w czym zawiera się zdaniem WSA nieuwzględnienie wytycznych wynikających z wyroku NSA zapadłego wcześniej w sprawie oraz nieuwzględnienia okoliczności wskazanych przez NSA, które wymagają dodatkowych ustaleń. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a [p.p.s.a.] przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego przez uznanie, że artykuły te zostały naruszone przez organ I i II instancji w toku postępowania co do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, przez uznanie przez WSA, że wskazany projekt budowlany zamienny nie spełnia wymagań przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz usytuowany jest na dwóch działkach gruntu oraz nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P.. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalanie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego, ponieważ ma rację Sąd I instancji, że organy nadzoru budowlanego obu instancji orzekły sprzecznie z oceną prawną zawartą w prawomocnym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 695/14. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera przekonującej argumentacji. Opiera się wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach, że decyzje organów obu instancji odnoszą się do ww. wyroku NSA; w sprawie została wydana decyzja o warunkach zabudowy; inwestycja jest zgodna z planem miejscowym; organy uznały, że przedstawiony projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami art. 34 w zw. z art. 35 Prawa budowlanego; nie można dostosować przedmiotowej inwestycji do budynku skarżącej z uwagi na rodzaj zabudowy; przedmiotowa inwestycja nie wpływa negatywnie na zakłócenie prawidłowego funkcjonowania budynku skarżącej. Tego rodzaju argumentacja jakiej użyto w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie podważa skutecznie oceny Sądu I instancji, co do sprzeczności decyzji organów obu instancji z ww. wyrokiem NSA. W dalszym ciągu inwestorzy nie wykazali aby posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. działką nr [...], która stanowi własność Skarbu Państwa. Nie jest w tym zakresie wystarczające oświadczenie zarządcy drogi, że inwestycja nie narusza interesów zarządcy drogi. Wyjaśnienia wymaga, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zdefiniowane w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego) nie zostało ograniczone wyłącznie do wykazania tytułu prawnego wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ale obejmuje też ograniczone prawo rzeczowe oraz stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Tak szeroki zakres wykazania prawa do dysponowania nieruchomością obejmuje wyrażenie zgody na wykonywanie robót budowlanych. Ze wskazywanego w sprawie pisma GDDKiA nie wynika aby inwestorzy uzyskali zgodę na wykonanie robót budowlanych na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Ponadto w dalszym ciągu w sprawie nie wykazano aby przedmiotowa inwestycja była zgoda z decyzją o warunkach zabudowy bądź planem miejscowym. W niniejszym postępowaniu ustalono, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, ponieważ decyzja ta ustalała warunki zabudowy dla jednej działki, zaś faktycznie inwestycję zrealizowano na więcej niż jednej działce. Takie okoliczność wymagają dostosowania przedmiotowej inwestycji do decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bądź uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy, która obejmowałaby swoim zakresem także pozostałe działki, na których faktycznie zrealizowano przedmiotową inwestycję. Bez znaczenia dla tej oceny jest wskazywana w sprawie okoliczność, że niezgodności te są niewielkie, tym bardziej, że w sprawie mamy do czynienia z postępowaniem naprawczym, którego przyczyną było ustalenie, że inwestorzy dokonali istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę w postaci powiększenia powierzchni zabudowy obiektu, zmiany konstrukcji schodów i elewacji budynku. Ponadto w sprawie nie wykazano, aby na terenie na którym zrealizowano inwestycję obowiązywał plan miejscowy, który stanowiłby podstawę do akceptacji przedmiotowej inwestycji w dotychczasowym kształcie. Ponadto w dalszym ciągu w sprawie nie wynika czy inwestor zapewnił względem sąsiedniego budynku prawidłowe funkcjonowanie przewodów kominowych. W sprawie organy obu instancji pominęły treść § 142 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który powinien mieć zastosowanie z uwagi na okoliczność, że przedmiotowa inwestycja została usytuowana w bezpośredniej bliskości tych kominów i wyniesiona nad te kominy. Zamiast tego skupiły się na stanie technicznym sąsiedniego budynku. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie stwierdził, że celem obecnego etapu postępowania naprawczego było sprawdzenie przedłożonej dokumentacji zamiennej, a nie ocena stanu technicznego obiektu sąsiadującego z budynkiem objętym inwestycją. W tym stanie rzeczy, organy nadzoru budowlanego powinny ustalić, czy inwestorzy prawidłowo wywiązali się z nałożonych w sprawie obowiązków. W sytuacji bowiem gdyby nie doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie wskazywanych w sprawie niezgodności projektu budowlanego z prawem, wymagane w sprawie będzie wydanie stosownego nakazu celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z powyższej oceny, w dalszym ciągu aktualne pozostają zarzuty, zgodnie z którymi przedmiotowa inwestycja narusza art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 34 ust. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.