II OSK 1788/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 82/17 w sprawie ze skargi Gminy G. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 82/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy G. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszcalności odwołania. W przedmiotowej sprawie wątpliwości jakie wyłoniły się w toku rozpatrywania stanu faktycznego dotyczą kwestii skutecznego wniesienia odowłania od decyzji Starosty K. z dnia (...) października 2016 r. przez Gminę G.. Strona skarżąca wskazywała w tej mierze na fakt pominięcia jej przy doręczeniu powyższego rozstrzygnięcia oraz władanie nieruchomością drogową znajdującą się w sąsiedztwie terenu inwestycji. Wojewoda Wielkopolski uznał natomiast, że Wójt Gminy G. nie jest stroną postępowania i stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia (...) października 2016 r. Organ odowławczy wskazał również na uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd pierwszej instancji uznał w tym aspekcie stanowisko organu drugiej instancji za częściowo wadliwe, przyjmując jednak, że wady te nie miały wpływu na wynik postępowania. Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego skarżący jako zarządca drogi nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Sąd pierwszej instancji analizując ten argument w pierwszej kolejności wskazał, że stroną w myśl art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny polega na istnieniu związku między sytuacją oznaczonego podmiotu a określoną normą prawną. Więź ta musi charakteryzować się realnością, konkretnością i indywidualnością. Interes prawny nie może polegać na hipotetycznym, potencjalnym lub ogólnym powiązaniu sytuacji określonego podmiotu z danym rozstrzygnięciem. Nie należy identyfikować go z interesem faktycznym, jakim dysponuje podmiot zainteresowany osobiście pewnym aktem administarcyjnym, który nie jest w stanie wskazać żadnej normy prawnej wiążącej go bezpośrednio z tym rozstrzygnięciem. Wymienione wyżej uregulowanie zostało sprecyzowane w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Jak wynika z powołanego przepisu, stronami postepowanie w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, że przez wyrażenie "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Mając na uwadze art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy uznać, że właściciel, użytkownik wieczysty i zarządca nieruchomości stają się stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli wykażą swój interes prawny związany z położeniem ich nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy zauważył, że we wniosku z dnia (...) września 2016 r. o wydanie pozwolenia na budowę wynika, że przedmiotowa inwestycja miała być zrealizowana na działce nr (...), obręb B., gmina G.. W sąsiedztwie tej inwestycji znajduje się droga gminna, zarządzana przez Gminę G. Okoliczności te Sąd uznał za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Skarżący wywodził w tej mierze w odwołaniu z dnia (...) października 2016 r. i w skardze z dnia (...) grudnia 2016 r., że interes prawny Gminy w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma swoje źródło w sąsiedztwie terenu inwestycji drogi gminnej oraz w konieczności budowy lub przebudowy zjazdu z działki inwestora na nieruchomość gminną. W odniesieniu do argumentów skarżącego zamieszczonych w składanych przez niego pismach do organu drugiej instancji, Sąd pierwszej instancji uznał, że samo odwołanie się do sąsiedztwa działki nr (...) i drogi gminnej jest niewystarczające do przyznania skarżącej gminie statusu strony kontrolowanego postępowania. Okoliczność ta nie przemawia za istnieniem opisywanego wcześniej powiązania między sytuacją Gminy G. i określoną normą prawną. W tym zakresie można mówić jedynie za występowaniem interesu faktycznego. W analogiczny sposób wypowiedział się również NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2680/15. Jednak stanowisko Wojewody Wielkopolskiego co do braku przymiotu strony Gminy G. zdaniem Sądu pierwszej instancji jest przedwczesne. Pomimo argumentacji organu drugiej instancji, nie można przyjąć ogólnej reguły, w świetle której zarządca drogi publicznej w myśl art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nigdy nie dysponuje interesem prawnym wystarczającym do uzyskania statusu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Kluczowym jest zakres planowanych robót budowlanych i związane z tym oddziaływanie inwestycji na nieruchomość drogową. Jeżeli realizacja przedsięwzięcia wymaga zbudowania zjazdu na drogę publiczną, to zarządca tej drogi powinien mieć możliwość zaprezentowania swojego stanowiska w toku postępowania administarcyjnego. Tym bardziej, że gmina, która w świetle art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) jest zarządcą dróg gminnych, nie wydaje de lege lata w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę oświadczenia o możliwości połączenia działki z drogą zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Zgodnie z nowelizacją ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015 r. tj. od dnia 28 czerwca 2015 r., oświadczenie o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami powołanej ustawy o drogach publicznych jest niezbędne tylko w przypadku dróg krajowych i wojewódzkich. Jeżeli zakres inwestycji nie obejmuje takiej ingerencji w nieruchomość drogową, zarządca drogi nie może powoływać się na art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Powzięte przez Sąd pierwszej instancji powyższe spostrzeżenia w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy dają obraz tego, że rzeczona kwestia w ogóle nie była analizowana przez organ drugiej instancji. Tymczasem nie jest ona oczywista w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z dokumentacji przedłożonej przez inwestora, w tym w szczególności z projektu budowlanego - projektu zagospodarowania działki wynika, że inwestor nie planuje w ogóle lokalizowania zjazdu ze swojej nieruchomości na drogę gminną. Rozwiązanie to może budzić wątpliwości, gdyż przedsięwzięcie powinno mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną. Konkluzję tę potwierdza art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, według którego projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien obejmować m.in. układ komunikacyjny wraz ze wskazaniem jego charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i odległości. Dane te nie są zawarte w opracowaniu przedłożonym przez inwestora. W wyniku tego projekt jest dokumentem niekompletnym, a zatem nie można w pełni określić obszaru oddziaływania omawianego zamierzenia budowlanego. Sąd pierwszej instancji rozstrzygając o wyniku niniejszej sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego uznał, że nie można stanowczo stwierdzić, że Wójt Gminy G. nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji z dnia (...) października 2016 r. Co do zasady wada ta uzasadniałaby uchylenie kontrolowanego rozstrzygnięcia z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania. Niemniej Sąd pierwszej instancji uznał, że wadliwość ta nie miała wpływu na poprawność rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewodę Wielkopolskiego. Kontrolowane postanowienie z dnia (...) grudnia 2016 r. odpowiada prawu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzja z dnia (...) października 2016 r. została doręczona tylko inwestorowi jako jedynej stronie postępowania. Wójt Gminy G. złożył odwołanie w piśmie z dnia (...) października 2016 r. Z tej perspektywy bez znaczenia pozostaje fakt przekazania decyzji z dnia (...) października 2016 r. do wiadomości skarżącej. W świetle art. 129 § 2 K.p.a. istotny jest bowiem moment formalnego doręczenia decyzji, a nie chwila powzięcia wiedzy o wydaniu rozstrzygnięcia. W tak zaistniałej sytuacji termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu (...) października 2016 r. Odwołanie Wójta z dnia (...) października 2016 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu (...) listopada 2016 r. Termin z art. 129 § 2 K.p.a. został przekroczony. Mimo, że w sentencji kontrolowanego postanowienia z dnia (...) grudnia 2016 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził wadliwie niedopuszczalność odwołania, nie wskazując wyraźnie na uchybienie terminu do wniesienia odowłania. Niemniej wymieniona wada sentencji nie miała istotnego wpływu na prawidłowość postanowienia. W uzasadnieniu organ drugiej instancji odniósł sie do kwestii przekroczenia terminu z art. 129 § 2 K.p.a. W wyniku uchybienia powyższego terminu odwołanie z dnia (...) października 2016 r. nie mogłoby być merytorycznie rozpatrzone. Obecnie Wójt Gminy G. może zatem co do zasady wnosić o wznowienie postępowania, o ile termin z art. 148 § 2 K.p.a. nie upłynął. Sąd pierwszej instancji uznał, że mimo częściowej wadliwości, kontrolowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. W skardze kasycyjnej Gmina G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) grudnia 2016 r. wraz z poprzedzająca ją decyzją Starosty K. z dnia (...) października 2016 r. alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów proceduralnych tj. ari. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. poprzez odstąpienie od ustalenia, czy Gmina G. posiada interes prawny do uzyskania statusu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, która to okoliczność ma wpływ na skuteczność doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę i terminowość wniesienia skargi a w konsekwencji istotny wpływ na sprawy. Naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stroną postępowania jest tylko podmiot oznaczony przez organ postępowania, podczas gdy status strony posiada każdy podmiot, wobec którego przepis prawa pozwala na uznanie jego interesu za interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w tej sprawie dotyczy kontroli prawidłowości ustalenia kręgu stron w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. R. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budynek mieszkalny, budynek inwentarski (gęsiarnia-odchowalnia), budynek inwentarski (gęsiarnia-tuczarnia), cztery silosy paszowe i dwa zbiorniki bezodpływowe na działce nr (...) w miejscowości B. W postępowaniu dotyczącym udzielenie pozwolenia na budowę strony ustalane są w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 28 K.p.a. regulującym procesowe rozumienie pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie oba ww. przepisu regulują wyznaczanie stron w postępowaniu administracyjnym, tym niemniej norma prawna zawarta w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi prawo późniejsze od regulacji art. 28 K.p.a. i bardziej szczegółowe, a w związku z tym zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali do ustalania stron w postępowaniach w sprawie udzielania pozwoleń na budowę nie stosuje się art. 28 K.p.a., ale art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 K.p.a. w tej sprawie nie jest zasadny. Nie może także odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie rezultatu zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 P.p.s.a. poprzez odstąpienie od ustalenia, czy Gmina G. posiada interes prawny w uzyskaniu statusu strony w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, przy czym interes prawny strona skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że zarządza drogą publiczną zlokalizowaną na działkach nr (...) i (...) będących własnością tej Gminy, a sama inwestycja powinna zawierać budowę zjazdu z tej drogi publicznej na działkę nr (...). Wprawdzie w tym zakresie zaskarżony wyrok zawiera częściowo błędne uzasadnienie, tym niemniej samo rozstrzygniecie Sądu pierwszej instancji oddalające skargę jest zgodne z prawem. Sam fakt, że Gmina G. jest właścicielem nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, a Wójt tej Gminy jest zarządcą takiej drogi nie stanowi, w okolicznościach tej sprawy podstawy do uznania tej Gminy lub jej Wójta za stronę. Powyższe prowadzi bowiem do wniosku, że Wójt Gminy G. występuje w niniejszej sprawie w podwójnej roli: jako przedstawiciel właściciela działki - gminy G. oraz jako organ administracji samorządowej będący zarządcą drogi gminnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że w omawianej sytuacji jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 sygn. akt II OSK 2680/15, opub. w Lex nr 2142371; wyrok NSA z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 239/14, opub. w Lex nr 1987129; wyrok NSA z 18 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 130/09, opub. w Lex nr 597185). Oparcie uzasadnienia skargi kasacyjnej o pełnienie przez Wójta Gminy G. (w nie samą Gminę) funkcji zarządcy drogi gminnej uzasadnia w pierwszej kolejności odniesienie się do tej argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, opub. w ONSA 2003/4/115 wyraźnie wskazał, że jednostka samorządu terytorialnego może jako osoba prawna być stroną w postępowaniu administracyjnym i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego. Może jednak zaistnieć sytuacja, w której ustawa wyznacza organowi samorządu (najczęściej organowi wykonawczemu) rolę organu administracji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji powierzenie właściwości do orzekania wyłącza możliwości dochodzenia przez tę jednostkę praw wynikających z przymiotu strony. W sytuacji, gdy ustawa przewiduje konieczność udziału organu gminy jako organu władczego, który wypowiada się w formie aktu administracyjnego, jednostka ta traci prawo występowania w sprawie w charakterze strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (tak też NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 sygn. akt II OSK 2680/15, opub. w Lex nr 2142371). W tej zaś sprawie Wójt Gminy G. pełniąc funkcję zarządcy drogi gminnej (publicznej) nie uczestniczył w procedurze wydawania w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zezwolenia na lokalizację zjazdu. Nawet gdyby jednak inwestor wszczął taką procedurę, to sam fakt wydania (lub odmowy wydania) ww. zezwolenia nie skutkowałby przyznaniem zarządcy drogi publicznej pozycji strony. Stroną jest się bowiem wówczas, gdy przedmiot postępowania dotyczy interesu prawnego, a pod pojęciem interesu prawnego wójta lub gminy nie można rozumieć ustawowo nałożonej kompetencji do pełnienia funkcji zarządcy drogi. Dlatego należy stwierdzić, że trafnym była argumentacja Wojewody Wielkopolskiego zawarta w postanowieniu z dnia (...) grudnia 2016 r. odmawiająca Wójtowi Gminy G. oraz Gminie G. udziału w tej sprawie w charakterze strony. Nietrafnym natomiast było stanowisko Sądu pierwszej instancji, że fakt bycia zarządcą drogi publicznej w pewnych okolicznościach pozwala na uznanie, zarządcy za stronę w postępowaniu mającym za przedmiot udzielenie pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej. Z samej pozycji posiadania kompetencji do wykonywania administracji nie można wywodzić posiadanie interesu prawnego. Gmina tylko wówczas byłaby stroną, gdyby samo zamierzenie inwestycyjne objęte pozwoleniem na budowę z (...) października 2016 r. nr (...) byłoby zlokalizowane na terenie działki będącej własnością Gminy G. Taka sytuacja w tej sprawie nie występuje. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługą na uwzględnienie, albowiem wyrok Sądu mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z tych wszystkich względów działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.