II SA/Po 82/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi G. G. na postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r., znak [...], Starosta K. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 20167 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. R. pozwolenia na budowę obejmującego: (1) budynek mieszkalny, jednorodzinnych, (2) budynek inwentarski (gęsiarnia) – odchowalnia, (3) budynek inwentarski (gęsiarnia) – tuczarnia, (4) cztery silosy paszowe, (5) dwa zbiorniki bezodpływowe, przewidziane do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], w miejscowości B., G. G.. Pismem z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Wójt G. G. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] października 20167 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że kwestionowana decyzja organu I instancji została doręczona G. G. w dniu [...] października 2016 r. Uzasadnienie tego rozstrzygnięcia nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w szczególności nie wiadomo, na jakiej podstawie Starosta K. oparł swoje stanowisko. Trzeba przy tym zauważyć, że w postępowaniu nie brał udziału nikt poza inwestorem, co stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr. bud. Ten ostatni przepis przyznaje przymiot strony postępowania także zarządcy nieruchomości, jeżeli znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Droga gminna, której zarządcą jest G. G., położona jest właśnie w tej strefie, wbrew twierdzeniom organu I instancji, jakoby oddziaływanie przedmiotowej inwestycji zawierało się wyłącznie na gruncie inwestora. Źródłem interesu prawnego skarżącego jest zatem art. 3 pkt 20 pr. bud. W pozostałym zakresie Wójt G. G. wdał się w merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem organu I instancji, wskazując w tej mierze na niezgodność omawianego przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że G. G. nie brała udziału w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2016 r. Trafnie bowiem organ I instancji uznał, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym, a zatem nie można przyznać mu statusu strony postępowania administracyjnego. Wprawdzie nieruchomość drogowa należąca do G. G. sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Niemniej bezpośrednie sąsiedztwo tej działki z nieruchomością inwestora nie jest wystarczające do uzyskania przymiotu strony. Skarżący nie wskazał także żadnego przepisu, który wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu działek drogowych, których jest właścicielem i które znajdują się w sąsiedztwie terenu inwestycji. Organ II instancji zauważył ponadto, że termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] października 2016 r. został przekroczony przez G. G.. W poruszanym przypadku bieg tego terminu rozpoczął się w dniu najpóźniejszego doręczenia decyzji organu I instancji, tj. w dniu [...] października 2016 r. Tym samym odwołanie od wymienionego rozstrzygnięcia powinno być złożone maksymalnie do dnia [...] października 2016 r. Wspomniany środek zaskarżenia wniesiono natomiast dopiero w dniu [...] października 2016 r. Doręczenie decyzji z dnia [...] października 2016 r. do wiadomości skarżącemu nie może być przy tym poczytywane za początek biegu terminu do wniesienia odwołania od tego aktu administracyjnego. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Wójt G. G. zaskarżył powyższe postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 pr. bud. przez odmówienie skarżącemu statusu strony oraz (2) art. 134 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie mógł złożyć odwołania. W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] października 2016 r., dodając zarazem, że teren inwestycji może być skomunikowany tylko za pomocą drogi gminnej. Inwestor powinien zatem uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. W rozstrzygnięciu tym określa się bowiem warunki techniczne, jakim powinien odpowiadać zjazd w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zarówno użytkowników drogi, jak i nieruchomości, na której jest on wykonany. Gminie jako właścicielowi i zarządcy drogi przysługuje zatem w świetle art. 28 ust. 2 pr. bud. przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którego realizacja wiąże się z budową zjazdu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. J. R. poparł stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, wskazując zarazem, że omawiana droga gminna jest drogą ślepą, posiadającą nawierzchnię tłuczniową. Ponadto w świetle art. 29 ust. 1 pkt 11 pr. bud. nie jest obecnie wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę zjazdu, a jedynie zgłoszenie zamierzenia budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Jak wynika przy tym z art. 129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Z kolei art. 129 § 2 k.p.a. przewiduje, że odwołanie należy złożyć w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Ustawodawca wskazuje ponadto w art. 134 k.p.a., że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Należy przy tym wyjaśnić, że wspomniana niedopuszczalność zachodzi w przypadku, gdy ze względu podmiotowych (odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania lub niemający zdolności do czynności prawnych) lub przedmiotowych (brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych) merytoryczne rozpatrzenie wymienionego środka zaskarżenia jest wykluczone. Na tym tle kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie, dotyczą pytania, czy Wójt G. G. mógł skutecznie wnieść odwołanie od decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r., znak [...]. Skarżący wskazywał w tej mierze na fakt pominięcia go przy doręczeniu powyższego rozstrzygnięcia oraz władanie nieruchomością drogową znajdującą się w sąsiedztwie terenu inwestycji. Wojewoda Wielkopolski uznał natomiast, że Wójt G. G. nie jest stroną postępowania i stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia [...] października 2016 r. Organ odwoławczy wskazał również na uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd w tej mierze uznał stanowisko organu II instancji za częściowo wadliwe, przyjmując jednak, że wady te nie miały wpływu na wynik postępowania. Stanowisko Wojewody Wielkopolskiego opiera się przede wszystkim na założeniu, że skarżący jako zarządca drogi nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Analizują ten argument, należy najpierw zauważyć, że stroną w myśl art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny polega przy tym na istnieniu związku między sytuacją oznaczonego podmiotu a określoną normą prawną. Więź ta musi cechować się realnością, konkretnością i indywidualnością. Interes prawny nie może więc polegać wyłącznie na hipotetycznym, potencjalnym lub ogólnym powiązaniu sytuacji określonego podmiotu z danym rozstrzygnięciem. W szczególności nie należy go utożsamiać z interesem faktycznym, jakim dysponuje podmiot zainteresowany osobiście pewnym aktem administracyjnym, który jednak nie jest w stanie wskazać żadnej normy prawnej wiążącej go bezpośrednio z tym rozstrzygnięciem. Powyższe uregulowanie zostało uszczegółowione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Jak wynika bowiem z powołanego przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 3 pkt 20 pr. bud., że przez wyrażenie "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Uwzględniając zatem art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 pr. bud., należy uznać, że właściciel, użytkownik wieczysty i zarządca nieruchomości stają się stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli wykażą swój interes prawny związany z położeniem ich nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że z wniosku z dnia [...] września 2016 r. o wydanie pozwolenia na budowę wynika, że przedmiotowa inwestycja miała być zrealizowana na działce nr [...], obręb B., G. G. (k. 6 akt adm. organu I instancji). W sąsiedztwie tej inwestycji znajduje się droga gmina, zarządzana przez G. G.. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Skarżący wywodził w tej mierze w odwołaniu z dnia [...] października 2016 r. (k. 1-8 akt adm. organu II instancji) i w skardze z dnia [...] grudnia 2016 r. (k. 3-13 akt sądowych), że interes prawny Gminy w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr. bud. ma swoje źródło w sąsiedztwie terenu inwestycji drogi gminnej oraz w konieczności budowy lub przebudowy zjazdu z działki inwestora na nieruchomość gminną. Z tej perspektywy należy uznać, że samo odwoływanie się do sąsiedztwa działki nr [...] i drogi gminnej jest niewystarczające do przyznania skarżącemu statusu strony kontrolowanego postępowania. Okoliczność ta nie przemawia bowiem jeszcze za istnieniem omówionego wyżej powiązania między sytuacją G. G. i określoną normą prawną. W tym zakresie można co najwyżej stwierdzić występowanie interesu faktycznego. Podobnie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2680/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej zdaniem Sądu stanowisko Wojewody Wielkopolskiego co do braku przymiotu strony G. G. należy uznać za przedwczesne. Wbrew wywodom organu II instancji nie można bowiem przyjąć ogólnej reguły, w świetle której zarządca drogi publicznej w myśl art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr. bud. nigdy nie dysponuje interesem prawnym wystarczający do uzyskania statusu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Kluczowy w tej mierze jest bowiem zakres planowanych robót budowlanych i związane z tym oddziaływanie inwestycji na nieruchomość drogąwą. Jeżeli bowiem realizacja przedsięwzięcia wymaga budowy zjazdu na drogę publiczną, to zarządca tej drogi powinien mieć możliwość zaprezentowania swojego stanowiska w toku postępowania administracyjnego. Tymbardziej, że gmina, która w świetle art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") jest zarządcą dróg gminnych, nie wydaje już de lege lata w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę oświadczenia o możliwości połączenia działki z drogą zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Podstawę do wydanie takiego aktu administracyjnego stanowił dawniej art. 34 ust. 3 pkt 3 pr. bud. Niemniej od chwili wejścia w życie art. 1 pkt 12 tiret 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), tj. od dnia [...] czerwca 2015 r., oświadczenie o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami powołanej ustawy o drogach publicznych jest niezbędne tylko w przypadku dróg krajowych i wojewódzkich. Jeżeli natomiast zakres inwestycji nie obejmuje takiej ingerencji w nieruchomość drogową, zarządca drogi nie może powoływać się na art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr. bud. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że powyższa kwestia nie była w ogóle analizowana przez organ II instancji. Tymczasem nie jest ona oczywista w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z dokumentacji przedłożonej przez inwestora, w tym w szczególności z projektu budowlanego – projektu zagospodarowania działki, wynika, że inwestor nie planuje w ogóle lokalizowania zjazdu ze swojej nieruchomości na drogę gminną. Rozwiązanie to może budzić wątpliwości, gdyż przedsięwzięcie powinno mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną. Konkluzję tę potwierdza art. 34 ust. 3 pkt 1 pr. bud., według którego projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien obejmować m.in. układ komunikacyjny wraz ze wskazaniem jego charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i odległości. Jak wskazywano natomiast wcześniej, dane te nie są zawarte w opracowaniu przedłożonym przez inwestora. W konsekwencji należy więc uznać, że projekt budowlany jest niekompletny, a zatem nie można w pełni określić obszaru oddziaływania omawianego zamierzenia budowlanego. Mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, nie można zatem z całą stanowczością stwierdzić, że Wójt G. G. nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji z dnia [...] października 2016 r. Opisana wada uzasadniałaby co do zasady uchylenie kontrolowanego rozstrzygnięcia z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania. Niemniej Sąd uznał, że wadliwość ta nie miała wpływu na poprawność rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewodę Wielkopolskiego. Kontrolowane postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. odpowiada bowiem prawu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] października 2016 r. została doręczona tylko inwestorowi jako jedynej stronie postępowania. Rozstrzygnięcie to zostało osobiście odebrane przez wymieniony podmiot, co potwierdza adnotacja uczyniona na tejże decyzji w dniu [...] października 2016 r. wraz z podpisem "R.". Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez skarżącego. W takim przypadku podmiot, który uważa się za stronę postepowania, może wnieść odwołanie, bądź też złożyć wniosek o wznowienie postępowania. W pierwszym przypadku organ odwoławczy, rozpatrując środek zaskarżenia, ocenia jednocześnie, czy odwołujący się jest stroną postępowania. Ponieważ w takim przypadku decyzja administracyjna nie została w ogóle doręczona pominiętej stronie, termin do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna swój bieg w chwili, gdy nastąpiło ostatnie doręczenie danego aktu administracyjnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 834/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 667/15, tamże; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 857/15, tamże). Powyższa uwaga ma istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Wójt G. G. zdecydował się bowiem na złożenie odwołania w piśmie z dnia [...] października 2016 r. (k. 1-8 akt adm. organu II instancji). Jak wynika z toku wcześniejszych rozważań, decyzja z dnia [...] października 2016 r. została doręczona w dniu [...] października 2016 r. jedynej stronie postępowania. Z tej perspektywy bez znaczenia pozostaje natomiast fakt przekazania decyzji z dnia [...] października 2016 r. do wiadomości skarżącej. W świetle art. 129 § 2 k.p.a. istotny jest bowiem moment formalnego doręczenia decyzji, a nie chwila powzięcia wiedzy o wydaniu rozstrzygnięcia. Tym samym termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] października 2016 r. Odwołanie z dnia [...] października 2016 r. wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] listopada 2016 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że termin z art. 129 § 2 k.p.a. został przekroczony w niniejszej sprawie. Wprawdzie w sentencji kontrolowanego postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził wadliwie niedopuszczalność odwołania, nie wskazując wyraźnie na uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niemniej wymieniona wada sentencji nie miała istotnego wpływu na prawidłowość postanowienia. W uzasadnieniu organ II instancji odniósł się bowiem do kwestii przekroczenia terminu z art. 129 § 2 k.p.a. Ponadto w wyniku uchybienia powyższego terminu odwołanie z dnia [...] października 2016 r. nie mogłoby być i tak merytorycznie rozpatrzone. W chwili obecnej Wójt G. G. może zatem co do zasady wnosić o wznowienie postępowania, o ile termin z art. 148 § 2 k.p.a. nie upłynął. W tej sytuacji, mimo częściowej wadliwości, kontrolowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sąd nie znalazł zatem podstaw do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Skarga okazała się więc niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).