II SA/Gl 667/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi J. N. i M. N. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] r. nr [...] Naczelnik Gminy J. orzekł o przejęciu na własność Państwa, bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń, gospodarstwa rolnego, położonego we wsi J., województwo częstochowskie, obejmującego działkę nr 1 o pow. 0,5860 ha. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174 z 1957 r. z późn. zm.) oraz §§1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198). Wobec niewniesienia w ustawowym terminie odwołania na ww. decyzję, z dniem [...] r. stała się ona ostateczna. Od wskazanej decyzji J. N. i M. N., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., za pośrednictwem Starosty [...] , odwołanie z [...] r., które pismem z [...] r., znak [...], zostało przekazane Wojewodzie [...] celem rozpatrzenia. Odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Przedkładając uwierzytelnioną kopię aktu własności ziemi z [...] r. [...] wskazali m. in., że w dniu z [...] r. byli oni właścicielami objętej ww. decyzją działki nr 1. Podnieśli, że mimo, iż byli stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] r., znanymi zarówno z imienia i nazwiska, jak i miejsca pobytu, zaskarżona decyzja nie została do nich skierowana. W ich ocenie zastosowany przez organ I instancji, a obowiązujący w dniu wydania decyzji art. 45 k.p.a., nie mógł wywołać w stosunku do nich żadnych skutków prawnych, bowiem nie istniały żadne przesłanki, aby przyjąć fikcję doręczenia decyzji na podstawie tego przepisu. Zdaniem odwołujących decyzja Naczelnika Gminy J. z [...] r. nie stała się w stosunku do nich ostateczna, w związku z czym bieg terminu do wniesienia odwołania biegnie dla nich od dnia doręczenia im sporządzonego przez Starostę [...] odpisu decyzji, tj. od dnia [...] r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 123, art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. N. i M. N. od decyzji Naczelnika Gminy J. z [...] r., stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od ww. decyzji. W uzasadnieniu Wojewoda podał m. in., że odwołanie jest instytucją służącą do wzruszenia decyzji organu pierwszej instancji w trybie zwykłym, a strona może je wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji lub ogłoszenia decyzji (obecnie art. 129 § 1 k.p.a., natomiast w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 112 § 2 k.p.a.). W tym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji. Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył, ani nie ogłosił decyzji, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r., znak [...], złożył pełnomocnik J. N. i M. N., zaskarżając w całości wskazane postanowienie Wojewody [...] i zarzucając: 1) naruszenie przepisu postępowania - art. 134 k.p.a., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, mimo iż zostało ono wniesione w terminie określonym w art. 129 § 1 k.p.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz dokonanie ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym; 3) naruszenie przepisu postępowania - art. 45 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w roku [...] i [...], przez przyjęcie, że obwieszczenie, o którym mowa w tym przepisie, mogło wywołać wobec skarżących skutek doręczenia decyzji z dnia [...] r. Powołując się na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że nie ma żadnej wątpliwości, iż skarżący byli stronami postępowania administracyjnego, gdyż zaskarżona decyzja pozbawia ich prawa własności działki 1. Nie ma również wątpliwości, że zaskarżona decyzja (a właściwie jej odpis) została skarżącym doręczona dnia [...], a odwołanie od niej wniesione zostało dnia [...], a więc z zachowaniem 14-dniowego terminu. Wojewoda [...] stwierdził jednak, że o wydaniu tej decyzji zawiadomiono przez obwieszczenie, a w związku z tym, na podstawie wówczas obowiązującego art. 45 k.p.a., nastąpił skutek jej doręczenia i termin na wniesienie od niej odwołania upłynął [...] r. Takie twierdzenie organu odwoławczego jest w sposób oczywisty błędne i to z dwóch powodów. Po pierwsze, nawet gdyby obwieszczenie, o którym mowa była w art. 45 k.p.a., zostało wywieszone w tym samym dniu, to skutek doręczenia określony w tym przepisie nastąpiłby w dniu [...] (1 stycznia jest ustawowo wolny od pracy). Od tego dnia rozpocząłby bieg 14 - dniowy termin na wniesienie odwołania, który upłynąłby dnia [...] Dzień [...]jest najwcześniejszym możliwym dniem, z upływem którego decyzja z dnia [...] mogła stać się ostateczna. Decyzja z dnia [...] r. w żadnym razie nie mogła więc stać się ostateczna, ani podlegać wykonaniu w dniu [...]r. Musiałoby to bowiem oznaczać, że obwieszczenie o jej pozostawieniu w aktach sprawy zostało wywieszone przed datą jej wydania. Nadto, najstarszy wypis z rejestru gruntów, wydany przez referat ewidencji gruntów Urzędu Gminy J., jakim dysponują skarżący pochodzi z roku [...]. Z rejestru tego wynika, że właścicielami działki nr 1 są J. i M. N.. Co więcej na odpisie tym wskazany jest nr [...]. Jest to numer aktu własności ziemi, wydanego dnia [...]r. (na blisko rok przed wydaniem zaskarżonej decyzji), który stwierdzał nabycie przez skarżących własności tej działki z mocy prawa. Z dokumentów tych wynika jednoznacznie, że w rejestrze gruntów prowadzonym przez Urząd Gminy J. zostało ujawnione prawo własności małżonków N. działki 1, na podstawie aktu własności ziemi, a zaskarżona decyzja z dnia [...] r. nigdy nie została wykonana. Referat ewidencji gruntów Urzędu Gminy J. nic o jej istnieniu nie wiedział i nie weszła ona nigdy do obrotu prawnego. Brak jest też bezpośredniego dowodu dokonania obwieszczenia, a wszelkie dokumenty i okoliczności sprawy nie tylko nie uzasadniają domniemania, że miało ono miejsce, ale wręcz przeciwnie, wskazują na wysokie, graniczące z pewnością, prawdopodobieństwo, że obwieszczenia nie było. Twierdząc inaczej Wojewoda [...] nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy i dokonał ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Aby przyjąć, że dokonanie obwieszczenia wywołało skutek doręczenia na podstawie art. 45 k.p.a., trzeba byłoby ustalić, że miały miejsce przesłanki pozostawienia pisma w aktach sprawy, tzn. że właściciele działki 1 byli Naczelnikowi Gminy J. nieznani z miejsca pobytu. W chwili wydania zaskarżonej decyzji właścicielami nieruchomości (gospodarstwa rolnego), którego ona dotyczyła, byli J. i M. N., co zostało stwierdzone aktem własności ziemi. Zatem właściciele nieruchomości (gospodarstwa rolnego), będący stronami postępowania administracyjnego, byli znani Naczelnikowi Gminy J. zarówno z imienia i nazwiska, jak i z miejsca pobytu, zamieszkiwali bowiem dokładnie w tym gospodarstwie rolnym, którego dotyczyła decyzja z dnia [...] r. Decyzję tą można było doręczyć na ten adres. Doręczenie decyzji nie nastąpiło więc w roku [...] , gdyż nie było przesłanek do pozostawienia decyzji w aktach sprawy, określonych w art. 45 k.p.a., a po drugie o pozostawieniu decyzji w aktach nie wywieszono obwieszczenia. Zaskarżona decyzja została więc pierwszy raz doręczona stronom dnia [...] r. Wcześniej decyzja ta nie znajdowała się w obrocie prawnym. Od tego dnia rozpoczął bieg termin na wniesienie odwołania i odwołanie takie zostało wniesione w terminie. Stwierdzając "niedopuszczalność wniesienia" tego odwołania Wojewoda [...] naruszył art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 45 k.p.a. (w brzmieniu w okresie wydawania decyzji z [...] r.) pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważa się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji z [...] r. stwierdzono: "Właściciel nieznany w J., brak w rejestrze gruntów imienia, pole leży odłogiem, gospodarstwo całkowicie opuszczone." Z kolei w obwieszczeniu z dnia [...] r. "o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej, należącej do Ob. M. o pow. 0,5860 ha położonej we wsi J. (...)" stwierdzono, że obwieszczenie było wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w J.. Kwestionariusz z dnia [...]r. w sprawie opuszczonego gospodarstwa rolnego również wskazywał, że miało ono należeć do osoby o nazwisku M., o nieznanym imieniu, której adres był nieznany. Wskazywano tam dodatkowo: "Gospodarstwo całkowicie opuszczone. Nieznane imię właściciela, nikt nie (...) płaci należności podatkowych." Zatem stan wiedzy był taki, że właścicielem nieruchomości miał być nieznany z imienia obywatel o nazwisku M., a gospodarstwo miało być całkowicie opuszczone, leżące odłogiem. Z tych powodów, wobec braku możliwości doręczenia osobistego decyzji, zastosowano art. 45 k.p.a. i decyzja stała się ostateczna. Przy takich ustaleniach organu nie budzi wątpliwości stosowanie ówczesnych przepisów o doręczeniach dla osób nieznanych z miejsca pobytu. Nastąpił zatem skutek o którym mowa w art. 12 k.p.a. (w brzmieniu w okresie wydawania decyzji). W świetle tego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne i mogą być uchylane lub zmieniane tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. W wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2336/13, stwierdzono, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (tak też m. in. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., IV SA 2028/97). W wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2336/13, stwierdza się także, iż każdemu podmiotowi, który posiada przymiot strony przysługuje prawo złożenia odwołania, przy czym jeśli stronie tej doręczono decyzję organu pierwszej instancji to 14- dniowy termin biegnie od dnia tego doręczenia, natomiast jeśli została pominięta (nawet w sposób nieuprawniony) w rozdzielniku decyzji, to termin ten biegnie od dnia najpóźniej dokonanego doręczenia pozostałym stronom postępowania. Odmienna wykładnia przepisów prowadziłaby do tego, że instytucja wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. byłaby martwa, albowiem każdorazowo strona pominięta w postępowaniu zamiast wniosku o wznowienie postępowania mogłaby złożyć odwołanie. Na ustalenie początku biegu terminu do złożenia odwołania nie ma również znaczenia fakt późniejszego doręczenia decyzji skarżącym. Doręczenie to, wobec faktu, że zostało dokonane w dacie, kiedy decyzja była już ostateczna, mogło mieć charakter jedynie informacyjny. Ustalenia powyższe, dokonane przez NSA, mają przełożenie także na niniejszą sprawę. Nawet jeśliby skutek doręczenia nastąpił wobec skarżących w innej dacie, aniżeli wynikałoby to z obliczeń organu i klauzuli zawartej na decyzji, to z punktu widzenia niniejszej sprawy nie ma to znaczenia, skoro Skarżący nie złożyli w tamtym czasie odwołania i minęło wiele lat zanim to uczynili. Ich obliczenia wskazują przy tym na różnicę zaledwie kilkudniową. Na decyzji jest wzmianka o jej obwieszczeniu ze skutkiem doręczenia, a brak po kilku dziesięcioleciach szczegółowej dokumentacji dotyczącej obwieszczenia nie może podważać faktu ostateczności decyzji. Nie doszło w tym zakresie naruszenia przez organy art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a., a skarżący nie obalili domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie urzędowo stwierdzone, przede wszystkim w zakresie faktu obwieszczenia. Z powyższych względów zastosowano art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Co prawda, zdaniem Sądu, właściwsze byłoby stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a nie stwierdzenie jego niedopuszczalności (skoro nawet w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ określa skarżących jako strony i powołuje się na kwestie terminowości składania odwołań), jednak nie był to błąd skutkujący koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia. W wyroku NSA z 14 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1464/13, stwierdzono przy tym, że art. 134 k.p.a. przewiduje dwa rodzaje rozstrzygnięć, co niekiedy jest przyczyną rozbieżności interpretacyjnych. Dokonany przez organ wybór co do treści rozstrzygnięcia nie mógł jednak w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Trzeba bowiem zauważyć, jak stwierdza NSA, iż w obu przypadkach powstaje podobny skutek – brak możliwości merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego (por. też wyrok NSA z 15 lipca 2014 r., II OSK 304/13). Nie uchybiono zatem wskazanym w skardze przepisom art. 134 k.p.a., art. 129 § 1 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 45 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w roku 1975 i 1976, w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.