II SA/Kr 834/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi S. P. i M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala Decyzją z dnia 29 października 2014 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia obejmującego zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego (zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 22 grudnia 2014 r. znak: [...]) na zakład usługowy - przerób i obróbka drewna, prowadzonego z wniosku S. B., działającego przez pełnomocnika M. P. Powyższa decyzja została w dniu 7 listopada 2014 r. doręczona pełnomocnikowi wnioskodawcy – M. P. Egzemplarz decyzji z dnia 29 października 2014 r. (znak: [...]) organ pierwszej instancji doręczył również osobiście S. B. (odbiór w siedzibie organu w dniu 29 października 2014 r.) oraz Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. (doręczenie przez operatora pocztowego w dniu 12 listopada 2014 r.). Z powyższą decyzją nie zgodziła się E. P. która w dniu 4 marca 2015 r. za pośrednictwem operatora pocztowego złożyła od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Postanowieniem z dnia 25 maja 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania E. P. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 29 października 2014 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 K.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podano, że w stanie faktycznym sprawy decyzja organu pierwszej instancji w ogóle nie została doręczona odwołującej się E. P. Z akt sprawy (pismo organu pierwszej instancji z dnia 5 grudnia 2014 r.) wynika, że odwołująca się nie została uznana przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania, tym samym nie została jej doręczona decyzja tego organu. Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie wywołuje jakichkolwiek skutków procesowych doręczenie - w trybie udostępnienia informacji publicznej - kserokopii decyzji administracyjnej, co sugeruje pełnomocnik odwołującej się wskazując, że w dniu 24 lutego 2015 r. odwołująca się taki właśnie dokument uzyskała. W tym zakresie wskazano na wyrok z dnia 20 lipca 1981 r. (sygn. akt SA 1163/81, opub. w OSP 1982, z. 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego). W tym stanie nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie doręczył odwołującej się decyzji rozumianej jako oryginalny dokument, lecz jedynie wydał jej kserokopię takiej decyzji. Wydanie kserokopii decyzji nie jest tożsame z doręczeniem samej decyzji. W szczególności kserokopia decyzji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 K.p.a. choćby z tego względu, że nie zawiera ona podpisu osoby reprezentującej organ administracji publicznej, a co najwyżej jego kserograficzne odwzorowanie. Decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona pełnomocnikowi inwestora M. P. w dniu 7 listopada 2014 r., a następnie Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. w dniu 12 listopada 2014 r. Powyższe oznacza zatem, że kwestionowana przez odwołującą się decyzja pierwszoinstancyjna z całą pewnością weszła do obrotu prawnego. Wskazano, że art. 127 § 1 K.p.a. nie przyznaje wprawdzie prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji tylko tym podmiotom, które "były uznawane przez organ za strony", lecz wyraźnie mówi o "stronie". Należy przez to rozumieć, że także osoba, która nie była przez organ pierwszej instancji uznawana za stronę, może wnieść odwołanie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 849/12). Zdaniem Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie należy podzielić pogląd wyrażany wielokrotnie w doktrynie i orzecznictwie, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji ma możliwość złożenia odwołania, zaś termin do jego wniesienia liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (tak między innymi B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2012, s.498 i n., a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1758/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 703/97; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1633/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 888/12). Odnośnie obliczania terminu do wniesienia odwołania przez taką osobę powszechnie przyjmuje się, że osoba, której nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie dopóki nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1126/09). Należy ustalić, kiedy nastąpiło najpóźniejsze doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej i czternasty dzień od tego doręczenia jest ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania dla osoby, której nie doręczono decyzji pierwszoinstancyjnej. Po tym dniu decyzja staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Przenosząc powyższe stanowisko na grunt niniejszej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w stanie faktycznym odwołująca - z uwagi na niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji - mogła skutecznie wnieść od niej odwołanie nie później niż w dniu 26 listopada 2014 r., który to dzień był ostatnim dniem 14-dniowego terminu odwoławczego przysługującego stronie, której doręczono decyzję najpóźniej tj. Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. Z przedłożonego wraz z odwołaniem uwierzytelnionego za zgodność z oryginałem dowodu nadania wynika, że przesyłka zawierająca przedmiotowe odwołanie sporządzone w dacie 4 marca 2015 r., została w tej samej dacie przesłana na adres organu pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości, że odwołanie to zostało złożone z uchybieniem terminu, od zachowania którego ustawodawca uzależnił skuteczne wniesienie odwołania. W okolicznościach opisanych powyżej wskazano, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w zacytowanym przepisie ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad obliczania terminów, zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. terminu 14-dniowego. Treść art. 134 K.p.a., będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia organu, który "stwierdza" okoliczność uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Nie pozostawiono organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2294/96). Wobec ustalenia, że w stanie faktycznym odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. zostało wniesione z uchybieniem terminu, Kolegium Odwoławcze zobligowane było do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 134 K.p.a. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się S. P. i M. P. zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciły naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji w postaci: - art. 134 K.p.a. w związku z art. 129 § 1 K.p.a. poprzez ich zastosowania i przyjęcie że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia dowołania; - art. 107 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie przez organ skarżącej kserokopii decyzji administracyjnej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne nie stanowi doręczenia decyzji administracyjnej od, którego to momentu należy liczyć termin do wniesienia odwołania od tejże decyzji. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazały, że skarżąca, działając przez pełnomocnika, pismem z dnia 4 marca 2015 r. na podstawie art. 127 § 1 i art. 129 § 1 i § 2 K.p.a. wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 29 października 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego (zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 22 grudnia 1994 r. znak: [...]) na zakład usługowy - przerób i obróbka drewna". Skarżąca dowiedziała się o wydaniu zaskarżonej decyzji w dniu 18 lutego 2015 r. na skutek odbioru kserokopii, skierowanego do niej pisma Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 5 stycznia 2014 r. Następnie w trybie dostępu do informacji publicznej uzyskała kserokopie zaskarżonej decyzji w dniu 24 lutego 2015 r. W związku z powyższym odwołanie należało uznać za wniesione w terminie. Niesłusznie zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. zastosowało art. 134 K.p.a. w związku z art. 129 § 1 K.p.a. przyjmując, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania a w konsekwencji przyjęło, że wydanie przez organ skarżącej kserokopii decyzji administracyjnej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie stanowi doręczenia decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 K.p.a., od którego to momentu należy liczyć termin do wniesienia odwołania od tej decyzji. W odpowiedzi na skargę M. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odniesieniu do skargi S. P. Kolegium wniosło o jej odrzucenie wskazując na brak interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 40 § 1 i 2 K.p.a. pisma w toku postępowania administracyjnego doręcza się stronie, a jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Spór w tej sprawie dotyczy tego, kiedy skutecznie doręczono decyzję organu I instancji – Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 29 października 2014 r. znak: [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia obejmującego zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na zakład usługowy - przerób i obróbka drewna. Nie ulega wątpliwości, że ta decyzja została w dniu 7 listopada 2014 r. doręczona pełnomocnikowi wnioskodawcy – M. P. oraz w dniu 12 listopada 2014 r. Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. To były wszystkie strony prowadzonego przez organ I instancji postępowania. Decyzji tej nie doręczano ani E. P. ani S. P.. Pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. poinformował S. P., że nie jest stroną w tej sprawie. Dnia 20 lutego 2015 r. S. P. złożyła wniosek o wydanie kserokopii decyzji Burmistrza z dnia 29 października 2014 r. znak: [...] w trybie dostępu do informacji publicznej i w dniu 24 lutego 2015 r. osoba ta otrzymała kserokopię tej decyzji. W dniu 4 marca 2015 r. zostało wniesione odwołanie S. P. i M. P. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 29 października 2014 r. znak: [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia obejmującego zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na zakład usługowy - przerób i obróbka drewna. W takich okolicznościach sprawy zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło uchybienie do wniesienia odwołania. Sąd w całości podziela argumentację Kolegium Odwoławczego co do kwalifikacji kserokopii decyzji administracyjnej. Doręczenie kserokopii decyzji nie wywołuje skutku w postaci doręczenia decyzji. Stosownie do art. 109 § 1 K.p.a. decyzje doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej i przepis ten wprost nawiązuje do zawartej w art. 14 § 1 K.p.a. zasady pisemności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tymi przepisami organ administracyjny sporządza akt administracyjny i doręcza go stronom w trybie określonym w art 39 - 49 K.p.a. Doręcza się stronom decyzję stanowiącą oryginał i to niezależnie od ilości takiej decyzji (każda strona otrzymuje jeden oryginał decyzji). Każdy taki oryginał zawiera identyczną treść i identyczne elementy składowe, w tym podpis organu lub osoby działającej w imieniu organu. Czasami doręczane stronom decyzje nazywane są odpisami, ale i tak taki odpis musi być identyczny w całej swojej treści i formie z oryginałem. Tym samym pod pojęciem doręczenia decyzji wywołującej skutek w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć doręczenie oryginału decyzji (lub decyzji w formie elektronicznej). Trafnie wskazało przy tym Kolegium Odwoławcze, że każda tak doręczona decyzja musi być podpisana przez organ lub osobę upoważnioną do wydania decyzji. Stronom, zgodnie z art. 109 § 1 K.p.a. doręcza się decyzję, a nie jej odpis czy kopię (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 782/10, opub. LEX nr 952060). Trafnie organ odwoławczy wskazał na poglądy przedstawicieli doktryny akcentujące konieczność związania faktu skutecznego doręczenia decyzji (a więc takiego, które wywołuje skutki w postępowaniu administracyjnym) z doręczeniem jej oryginału, a nie kserokopii. Organ administracyjny związany jest wydaną decyzją dopiero od chwili jej doręczenia stronie, a tym samym decyzja zostaje wprowadzona do obrotu prawnego i jej wzruszenie jest dopuszczalne w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami K.p.a. Doręczona skarżącej S. P. w dniu 24 lutego 2015 r. kserokopia decyzji nie wywołała skutku prawnego w postaci doręczenia decyzji, a tym samym dzień ten nie może być uznany za początek biegu terminu do wniesienia odwołania. Doręczenie kserokopii decyzji może oznaczać tylko to, że osoba otrzymująca taką kserokopię dowiaduje się o treści wydanej decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego łączy prawo do skutecznego wniesienia odwołania z faktem doręczenia decyzji, a nie dowiedzenia się o jej treści. Trafne są także i te rozważania Kolegium Odwoławczego, które wiążą prawo do wniesienia odwołania przez osobę nie uznaną przez organ I instancji za stronę z terminem doręczenia decyzji stronom (tzn. tej stronie, której taka decyzja została doręczona najpóźniej). Trafnie Kolegium Odwoławcze wskazuje również na instytucję postępowania wznowieniowego dostępną dla osoby, która nie została uznana za stronę, a decyzja kończąca postępowanie stała się ostateczna. Rekapitulując należy stwierdzić, że doręczenie w tej sprawie kserokopii decyzji nie stanowiło skutecznego doręczenia oryginału decyzji, a skoro termin do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 29 października 2014 r. mijał z dniem 26 listopada 2014 r., to wniesienie odwołania przez skarżące w dniu 4 marca 2015 r. jest oczywiście po terminie. Sąd nie podziela argumentacji skargi dotyczącej liczenia w tej sprawie terminu do wniesienia odwołania od daty 24 lutego 2015 r., kiedy to w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej S. P. otrzymała kserokopię decyzji z 29 października 2014 r. Jak już zostało to wyjaśnione, doręczanie decyzji w postępowaniu administracyjnym następuje na podstawie art. 39-49 K.p.a. a nie dodatkowo w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Celem regulacji ustawy (o dostępie do informacji publicznej) nie jest uzupełnianie postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, iż data doręczenia kserokopii decyzji nie jest uznawana za początek biegu terminu do wniesienia odwołania, a tym samym nie rodzi ona skutków prawnych w postaci doręczenia w postępowaniu administracyjnym (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wr 2422/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt II 1739/13; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 687/13). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie - wydane na podstawie art. 134 K.p.a. nie narusza przepisów postępowania (art. 129 § 2 K.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 151 P.p.s.a. w razie uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, sąd skargę oddala.