II OSK 179/18

Dnia 19 września 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 803/17 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 803/17, uwzględniając skargę Z. M. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2014 r. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. wydaną w związku z pismem R. N., powołując się na art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu rozebrać wiatrołap ze schodami zewnętrznymi i dwoma słupami podtrzymującymi konstrukcję dachu, dobudowany do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w K. nr [...], ustalając, że skarżący nie wykonał nałożonych na niego postanowieniem z [...] października 2013 r. obowiązków mających na celu zalegalizowanie samowolnej budowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] września 2014 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2014 r. i nakazał skarżącemu rozbiórkę wiatrołapu, schodów zewnętrznych oraz zadaszenia dobudowanych do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w K. nr [...]. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji z tym, że uznał, iż decyzja tego organu wymaga zmiany w celu jednoznacznego oznaczenia przedmiotu rozbiórki. Na skutek skargi skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1197/14, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2014 r. Sąd ten zakwestionował ustalenie, według którego samowola obejmowała także schody zewnętrzne. Powołując się na przedłożoną na rozprawie kopię planu usytuowania budynku z 1983 r. stwierdził, że dom, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, był wyposażony w schody zewnętrzne. Zaznaczył, że na istnienie tych schodów jeszcze przed 2009 r., czyli rokiem, w którym według organów administracji wybudowano samowolnie obiekty budowlane, których dotyczy sprawa, wskazują pismo K. M. z 28 sierpnia 2013 r., przedłożone na rozprawie zdjęcia oraz pismo R. N. 19 lipca 2013 r. W ocenie Sądu te dowody świadczyły o tym, że schody nie zostały wybudowane w 2009 r. Sąd ten stwierdził, że mogły one istnieć wcześniej oraz że nie jest wykluczone, że były objęte pozwoleniem na budowę. Ponadto według Sądu istniało też prawdopodobieństwo, że schody te zostały w 2009 r. przebudowane lub wyremontowane. Zdaniem Sądu z uwagi na te okoliczności organ drugiej instancji przedwcześnie przyjął za pewne, że dom został rozbudowany o schody zewnętrzne. W ocenie Sądu podważa to zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, gdyż nie można wykluczyć, że zastosowanie znajdą art. 50 i 51 tej ustawy. Z tych względów Sąd uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona oraz że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Formułując zalecenia co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że należy wyjaśnić, kiedy schody zewnętrzne do budynku mieszkalnego zostały wzniesione, czy były one objęte pozwoleniem na budowę oraz jeżeli nie zostały one wybudowane nielegalnie w ramach rozbudowy budynku mieszkalnego, to czy nastąpiła ich legalna przebudowa lub remont. Od powołanego wyroku WSA w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł R. N. i NSA wyrokiem z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1191/15, skargę kasacyjną oddalił. Sąd drugiej instancji uznał za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do konieczności wyjaśnienia okoliczności związanych z budową schodów zewnętrznych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy decyzją z [...] maja 2017 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2014 r. i nakazał skarżącemu rozbiórkę wiatrołapu o wymiarach 2,69 m na 2,47 m, schodów zewnętrznych oraz zadaszenia podpartego dwoma słupami betonowymi o średnicy 200 mm dobudowanych do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w K. nr [...]. Organ odwoławczy ustalił, że samowolna inwestycja obejmowała także żelbetowe schody zewnętrzne, które zostały wybudowane po rozebraniu około 2009 r. poprzednich drewnianych schodów, przy czym nie zostały one wybudowane w tym samym miejscu, gdyż są większe od poprzednich. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy nie zastosował się do wiążącej go oceny prawnej i tym samym naruszył art. 153 p.p.s.a. W szczególności w ocenie Sądu pierwszej instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie ustalił, kiedy wykonano drewniane schody i czy zostały one zbudowane zgodnie z prawem. Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji wadliwe było ustalenie, że żelbetowe schody nie zostały wykonane w tym samym miejscu, co schody drewniane. W tym zakresie zeznania świadków były sprzeczne, gdyż jedni twierdzili, że zostały wykonane w innym miejscu, inny, że w tym samym, a jeszcze inny, że drewniane były jedynie krótsze od żelbetowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji w tej sytuacji nie było możliwe rozstrzygnięcie, czy należy stosować art. 48 Prawa budowlanego, czy też art. 50 i art. 51 tej ustawy. Organ administracji w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: - art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. poprzez naruszenie powagi rzeczy osądzonej; w ocenie organu administracji skoro WSA w Rzeszowie wyrokiem z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1197/14, uchylił tylko decyzję organu odwoławczego to tym samym uznał, że nie było podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a., zatem zastosowanie tego przepisu w zaskarżonym wyroku stanowi naruszenie powagi rzeczy osądzonej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że organ odwoławczy nie wykonał wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku WSA w Rzeszowie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1197/14. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. poprzez naruszenie powagi rzeczy osądzonej nie jest zasadna, gdyż z faktu, że sąd administracyjny w wyroku uwzględniającym skargę nie zastosował art. 135 p.p.s.a. i nie uchylił decyzji organu pierwszej instancji, nie wynika, że ocenił tę decyzję jako zgodną z prawem. Niezastosowanie art. 135 p.p.s.a. mogło bowiem być uzasadnione nie tym, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa, lecz tym, że objęcie jej rozstrzygnięciem nie jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Zauważyć także należy, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1197/14, nie ma żadnej wypowiedzi na temat tego, z jakich przyczyn Sąd ten nie zastosował art. 135 p.p.s.a. Nie można więc twierdzić, że uczynił to dlatego, że uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji nie jest wadliwa. W związku z tym Sąd pierwszej instancji był uprawniony do zastosowania art. 135 p.p.s.a., mimo że w poprzednim wyroku wydanym w rozpoznawanej sprawie Sąd tego przepisu nie zastosował. Nie jest także zasadna podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez uznanie, że organ odwoławczy nie wykonał wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku WSA w Rzeszowie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1197/14. Nie jest zasadny argument podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według którego w powołanym wyroku organ odwoławczy został zobowiązany do wyjaśnienia czy schody zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, a nie do wyjaśnienia czy drewniane schody zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę. WSA w Rzeszowie w wyroku z 10 lutego 2015 r. polecił wyjaśnienie okoliczności budowy schodów, które – jak wynikało z przedłożonych dowodów – istniały przed 2009 r., przy czym dowody te nie pozwalały wówczas na ustalenie, że te schody były drewniane. W związku z tym jego ocena prawna dotyczyła schodów w ogólności, a nie tylko drewnianych. Nie ma też racji skarżący kasacyjnie, gdy twierdzi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że to Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do oceny prawnej wynikającej z powołanego wyroku, a nie organ administracji, gdyż z tego wyroku wynikało, że tak zwany tryb naprawczy może zostać wdrożony w razie uznania, że istniejące schody zewnętrzne to efekt przebudowy lub remontu wcześniej istniejących schodów, nie wynikało zaś z niego to, że taki tryb można zastosować, jeżeli okaże się, że schody zostały odbudowane. W związku z tym argumentem pozostaje twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że zostało ustalone, iż nie doszło do przebudowy lub remontu schodów, gdyż rozbiórka schodów drewnianych i wybudowanie nowych schodów żelbetonowych nie może być uznana za tego rodzaju roboty budowlane, lecz za odbudowę, która jest budową wymagającą pozwolenia na budowę. W ocenie NSA ten argument nie jest zasadny, gdyż pomija ustawową definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zgodnie z którą remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W okolicznościach sprawy istotne jest, że w tej definicji dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto pierwotnie, a więc m.in. zastąpienie zużytych schodów drewnianych schodami żelbetowymi. NSA dostrzega, że argumentacja skarżącego nawiązuje do trafnego stanowiska orzecznictwa, według którego rozebranie obiektu budowlanego i wybudowanie w to miejsce nowego obiektu budowlanego jest odbudową wymagającą pozwolenia na budowę. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o rozebranie obiektu budowlanego, lecz jego niewielkiej części i to szczególnej, mianowicie drewnianych schodów, które z uwagi na zużycie mogły wymagać remontu. Nie można więc wykluczyć, że w rozpoznawanej sprawie miał miejsce remont schodów w znaczeniu przyjętym w Prawie budowlanym, co może uzasadniać stosowanie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w razie ustalenia, że wyremontowane schody zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.