II OSK 1796/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1065/07 w sprawie ze skargi D. G. i I. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. II OSK 1796 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez D. G. i I. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2007 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczytnie z dnia [...] lutego 2001 r. nakazującej rozebranie drewnianego parterowego budynku. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczytnie decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. – dalej zwanej Prawo budowlane) nakazał rozebrać drewniany, parterowy budynek, znajdujący się na działce nr [...] w obr. M. gm. P.. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2001 r. (dalej zwanej decyzją badaną) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji wystąpili D. i I. G.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. wydaną na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej zwanej k.p.a.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczytnie z dnia [...] lutego 2001 r. Organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2000 r. kontroli ustalono, że na działce o nr ew. [...] w obr. M. gm. P. znajduje się zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej parterowy, drewniany, który nie jest trwale związany z gruntem budynek. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż badana decyzja nie została dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie organu niewłaściwe nazewnictwo spornego obiektu nie powoduje wskazywanej przez skarżących niewykonalności weryfikowanych w trybie nadzorczym decyzji. Po rozpoznaniu wniosku D. i I. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję powtarzając argumenty podniesione w swej wcześniejszej decyzji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. i I. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący powtórzyli zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na fakt błędnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu. Wskazali, że drewniany obiekt o powierzchni kilkunastu metrów kwadratowych ustawiony na cegłach może być uznany za obiekt małej architektury lub ewentualnie inną budowlę, ale niepodlegającą regulacji art. 48 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż powyższa skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż przepis art. 48 Prawa budowlanego będący materialnoprawną podstawą badanej decyzji, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez ten organ, przewidywał rozbiórkę obiektu wybudowanego nie tylko bez pozwolenia na budowę, ale także bez wymaganego prawem zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż D. i I. G. wybudowali na działce o nr ew. [...] w obr. M. gm. P. parterowy, drewniany obiekt, niepołączony trwale z gruntem. Skarżący nie dysponowali przy tym zarówno pozwoleniem na budowę, jak też nie zgłosili zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na posadowieniu takiego obiektu. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd skarżących, iż sporny obiekt nie może zostać zakwalifikowany do kategorii budynków objętych obowiązkiem pozwolenia na budowę, na co zresztą wskazał także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Okoliczność ta nie zmienia jednak zasadniczej kwestii, a mianowicie oceny, że budowa tego obiektu powstała w warunkach samowoli budowlanej. Obiekt ten bowiem należy zakwalifikować do tymczasowych obiektów budowlanych, których budowa powinna być poprzedzona odpowiednim przewidzianym prawem zgłoszeniem właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust 1 pkt 5a Prawa budowlanego. Takiego zgłoszenia D. i I. G. niewątpliwie nie dokonali. W konsekwencji powyższego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji badanej, nie było możliwe wydanie innego rozstrzygnięcia niż nakaz rozbiórki w oparciu o cytowany wyżej art. 48 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wprawdzie w badanej decyzji przyjęto błędną kwalifikację obiektu nakazując w sentencji orzeczenia rozbiórkę drewnianego "budynku", tym niemniej nie może to stanowić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy obowiązujący porządek prawny przewidywał tożsame rozstrzygnięcie dla tymczasowego obiektu budowlanego samowolnie zrealizowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. W ocenie Sądu zarzut skarżących dotyczący niewykonalności badanej decyzji należy uznać za nieuzasadniony, gdyż - jak słusznie stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - niewłaściwe nazewnictwo użyte w decyzji nie powoduje niemożności rozbiórki obiektu objętego tym nakazem. Niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć charakter zarówno prawny, jak i faktyczny, która powinna istnieć w momencie wydawania decyzji i mieć charakter trwały. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie istniały żadne przeszkody zarówno natury prawnej, jak i technicznej powodujące niewykonalność rozbiórki samowolnie posadowionego drewnianego obiektu D. i I. G.. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. G. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 48 w związku z art. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że dla prawidłowości wydanego nakazu rozbiórki nie jest konieczne prawidłowe określenie rodzaju obiektu budowlanego, - art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja o nakazie rozbiórki, w której błędnie określono rodzaj obiektu budowlanego, podlegającego przymusowej rozbiórce jest wykonalna. W wyniku podniesionych zarzutów, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących "D. i I. G." zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej podniósł, że w sprawie jest bezsporne, iż D. i I. G. wybudowali obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia, jak również to, że obiekt ten nie jest połączony trwale z gruntem. Bezsporne jest również, iż w decyzjach dotyczących nakazu rozbiórki obiekt ten został określony jako budynek. Z błędnego określenia rodzaju obiektu budowlanego D. i I. G. wywodzili nieważność decyzji organów nadzoru budowlanego, wskazując na rażące naruszenie przepisu art. 3 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane oraz na niewykonalność wydanego nakazu rozbiórki (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) ze względu na błędne określenie obiektu, który ma podlegać rozbiórce. Autor kasacji wskazał, iż zarzut błędnej kwalifikacji obiektu budowlanego podzielił zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jednakże w zaskarżonym wyroku uznano, że wada ta nie ma wpływu na ocenę prawidłowości decyzji o nakazie rozbiórki, bowiem obiekt ten i tak podlegałby rozbiórce na mocy art. 48 Prawa budowlanego. Stanowisko to uznać należy zdaniem skarżącej za błędne. O ile bowiem, przepis art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na datę orzekania przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji) w swojej treści odnosi się istotnie do wszystkich obiektów budowlanych, to na gruncie egzekwowania tego przepisu sposób określenia obiektu budowlanego nabiera doniosłego znaczenia. Mianowicie przepisy zawarte w art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 223 poz. 1954) przewidują inne środki egzekucji dla budynków (art. 121 § 5) niż dla pozostałych obiektów budowlanych (art. 121 § 2, 3 i 4). Ponieważ z istoty nakazu wynika także prawna egzekwowalność nakazanego obowiązku, to jest oczywiste, iż sposób sformułowania nakazu powinien umożliwiać późniejsze zastosowanie środków egzekucyjnych. Z tego punktu widzenia nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż w świetle przepisu art. 48 Prawa budowlanego jest obojętne w jaki sposób zostanie zakwalifikowany i określony obiekt budowlany, objęty nakazem rozbiórki. Takie stanowisko świadczy o błędnej wykładni powołanego przepisu. W zaskarżonym wyroku dokonano w ocenie autora kasacji także błędnej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Obowiązki wynikające z decyzji administracyjnej powinny być wykonywane przez zobowiązanych dobrowolnie, a w przypadku braku dobrowolności — po zastosowaniu odpowiednich środków egzekucyjnych. Sposób sformułowania nakazu powinien przy tym umożliwiać późniejsze zastosowanie środków egzekucyjnych. W ocenie skarżącej brak możliwości egzekucji wydanego nakazu czyni wydaną decyzję niewykonalną. Nie można tym samym skutecznie prowadzić egzekucji w stosunku do budynku, który nie istnieje, w szczególności nie można dokonać wykonania zastępczego (art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), nie można też nałożyć w sposób prawidłowy grzywny w celu przymuszenia, bowiem inne są jej zasady dla budynków (art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a inne dla pozostałych obiektów budowlanych (art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku w ogóle nie dokonał oceny wykonalności decyzji nakazujących rozbiórkę poprzez pryzmat ich egzekwowalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego wyroku wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, iż skarga nie jest zasadna. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem przepisów prawa materialnego to jest art. 48 w związku z art. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych norm prawnych, przy czym wadliwość ta w ocenie skarżącej, polega na błędnym określeniu rodzaju obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, co czyni niewykonalnym orzeczony nakaz rozbiórki. Przytoczony wyżej zarzut kasacji uznać należy za chybiony. Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja administracyjna wydana została w wyniku przeprowadzonego przez organ postępowania nieważnościowego. Wyjaśnić należy, iż w postępowaniu nieważnościowym nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, a czego, jak wynika z treści skargi kasacyjnej domaga się skarżąca, lecz organ ten orzeka jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. Wyprowadzone przez stronę skarżącą wnioski dotyczące naruszenia art. 48 w związku z art. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane nie stanowią takiej wady, która byłaby rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim jednak podzielić trzeba tak stanowisko organu, jak prezentowane w zaskarżonym wyroku, iż niewłaściwe nazewnictwo spornego obiektu nie powoduje niewykonalności weryfikowanych w trybie nadzorczym decyzji, bowiem w warunkach przedmiotowej sprawy obiekt objęty decyzją kontrolowaną podlegał regulacji, o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu tej normy w dacie wydania decyzji badanej. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga zaistnienia wymogu, jakim jest rażące naruszenie prawa, a takim na pewno nie jest sytuacja, gdy wadliwe określenie obiektu pozostaje bez wpływu na treść normy stanowiącej podstawę rozstrzygania. Naruszenie prawa ma bowiem cechę rażącego jedynie wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające pogodzić się z wymaganiami praworządności i nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tak więc nawet wydanie decyzji dotkniętej wadami, ale które nie mają rażącego charakteru nie jest tożsame z naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie może stanowić podstawy do zakwestionowania decyzji kontrolowanej w tym trybie. Stwierdzić też należy, iż wbrew odmiennym wywodom kasacji badana przez Sąd pierwszej instancji decyzja nie jest dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W nawiązaniu do wywodów skargi kasacyjnej, zawartych w uzasadnieniu wniesionej kasacji, należy zauważyć, iż w odniesieniu do przedmiotowego obiektu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. W wyroku z dnia 24 października 2006 r. (sygn. akt II OSK 1260/05), rozpoznając skargę kasacyjną I. G. w sprawie, której przedmiotem było rozstrzygnięcie wydane w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego w odniesieniu do decyzji badanej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, iż wątpliwym jest, aby błędne określenie obiektu w decyzji o nakazie rozbiórki jako "budynku" mogło stanowić dostateczną podstawę do wzruszenia prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę, skoro miałoby to sprowadzić się tylko do korekty brzmienia samej osnowy tej decyzji, co nie jest niezbędne do jej wykonania. Przytoczone wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, iż nie jest uprawniony zarzut zawarcia w zaskarżonym wyroku braku dokonania oceny wykonalności badanej decyzji nakazujących rozbiórkę poprzez pryzmat jej egzekwowalności. Stwierdzić należy, iż zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie podkreśla się, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Ponadto niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna (por. np. wyroki z dnia 8 lutego 1985 r., I SA 1090/84, niepubl. oraz z dnia 10 maja 1995 r., SA/Ka 486/94, ONSA 1996 Nr 2, poz. 89). W pierwszym przypadku wykonanie decyzji nie jest możliwe z przyczyn czysto technicznych, w drugim zaś - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (J. Borkowski [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2003, s. 726). Żadna z sytuacji wyżej przedstawionych w stosunku do decyzji badanej nie zaistniała, co też trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a., jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.