II OSK 1812/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Miron del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. i L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1168/14 w sprawie ze skargi T. G. i L. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1168/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę T. G. i L. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Ł. z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja PINB dotyczyła nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na T. i L. G. obowiązku wykonania robót budowlanych, w terminie do dnia 31 października 2013 r., w budynku mieszkalno-gospodarczym, usytuowanym na działce nr [...], położonej w D. przy ul. [...], polegających na skróceniu okapu od strony granicy z działką nr [...], tak, aby nie wykraczał poza lico tylnej ściany budynku oraz na założeniu rynny i rur spustowych od strony granicy z działką nr [...], nie wykraczających poza lico tylnej ściany budynku, w celu odprowadzenia z dachu wód opadowych i topniejącego śniegu na nieutwardzony teren własnej działki. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji WINB wystąpili T. G. i L. G.. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], GINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym dotyczącym robót budowlanych wykonanych przy ww. budynku, WINB zakwestionował zastosowanie trybu postępowania wynikającego z art. 51 Prawa budowlanego, wskazując, iż wykonanie robót budowlanych polegających na podwyższeniu ścian części mieszkalnej, a następnie wykonanie nowej więźby dachowej, jak również rozbudowa części mieszkalnej, wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdził jednocześnie, że PINB nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w tych kwestiach, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 K.p.a. Dlatego zaistniały podstawy do zastosowania przez WINB art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylenia ww. decyzji PINB i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. A skoro tak to nie można dopatrzeć się aby ww. decyzja WINB została wydana z wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili T. G. i L. G., podnosząc, że decyzja WINB narusza przewidziany w art. 139 K.p.a. zakaz reformationis in peius oraz nie czyni wytycznych dla organu I instancji, mimo istnienia oczywistych podstaw do wydania orzeczenia kasatoryjnego i umorzenia postępowania w sprawie w chwili orzekania, gdyż nie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, samo zaś postępowanie przed organem I instancji nie zawiera braków co do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy własną ww. decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WINB. W uzasadnieniu GINB przytoczył przebieg postępowania w sprawie i poczynione dotychczas ustalenia, po czym wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i decyzja nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tych względów, zdaniem GINB, trafna jest ocena, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. i L. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § i art. 156 § 2 pkt 2 K.p.a. polegające na działaniu poza przepisami prawa, bez podjęcia niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem słusznego interesu stron, w wyniku pobieżnego i niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przez szczątkowe i pobieżne rozważenie i uzasadnienie podstawy prawnej i faktycznej swojej decyzji, które to naruszenia w konsekwencji doprowadziły do bezzasadnego utrzymania w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB wydanej z rażącym naruszeniem prawa przez jej wydanie na niekorzyść odwołujących mimo zakazu reformationis in peius i pomimo braku podstaw do podjęcia orzeczenia kasacyjnego, tj. z rażącym naruszeniem art. 139 oraz art. 138 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1168/14, oddalając skargę wskazał na czym polega istota postępowania nieważnościowego (art. 156 § 1 K.p.a.), w tym przesłanka rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Mając to na względzie Sąd wskazał, że WINB w swojej decyzji zakwestionował zastosowany przez PINB tryb postępowania z art. 51 Prawa budowlanego, powołując się na oświadczenia skarżącej, składane w postępowaniu administracyjnym, wskazujące na zakres wykonanych prac. Dokonał przy tym wykładni art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 6 tej ustawy, wskazując, że wykonanie robót budowlanych, polegających na podwyższeniu ścian części mieszkalnej, a następnie wykonanie więźby dachowej, jak również rozbudowa części mieszkalnej, wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Jednak z treści z treści odwołania od decyzji PINB wynika, że zakres wykonanych prac i zastosowanie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego są sporne. Tym samym za uprawnione Sąd uznał dokonywanie przez WINB ustaleń i oceny stanu faktycznego w sprawie we wskazanym wyżej zakresie, jak i jego oceny prawnej. Dalsze wywody, z których wynika, jakie przepisy prawa w określonych sytuacjach faktycznych mają zastosowanie, z uwagi na zakres wykonywanych prac, datę zakończenia procesu inwestycyjnego, jak i podmiotu do którego należy kierować decyzję wypełniają nałożony na organ odwoławczy w przypadku zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. obowiązek wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie nie zostało w tej decyzji wyartykułowane zobowiązanie organu I instancji do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Brak jest zatem podstaw do dopatrywania się rażącego naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. przez [...] WINB w poddanej badaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nie został też naruszony art. 139 K.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten stanowi o zakazie reformationis in peius. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że badana w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzją tą została uchylona decyzja organu I instancji. Sąd zauważył, że decyzja organu I instancji nie jest trwała, nie posiada przymiotu ostateczności i nie można na jej podstawie nabyć praw w sposób trwały. Tym samym uchylenie takiej decyzji nie zamyka drogi do uzyskania nowej decyzji, nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej, a tym samym nie może być niekorzystne. Za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, że zakaz reformationis in peius może zostać naruszony jedynie w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych, nie dotyczy zaś decyzji kasacyjnych, wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 17 lipca 2012 r., II GSK 899/11; z 23 marca 2012 r., II GSK 191/11; oraz wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2012 r., II SA/Wa 1440/12; wyrok WSA w Gdańsku z 28 lutego 2012 r., I SA/Gd 196/11). Tym samym najdalej idący zarzut skargi zmierzający do wykazania, wbrew ocenie GINB w niniejszej sprawie, że decyzja WINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. z rażącym naruszeniem art. 139 i art. 138 § 2 K.p.a., Sąd uznał za chybiony. Za trafną zaś uznał ocenę GINB, że nie zaistniały w odniesieniu do badanej decyzji także pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. Zaskarżona decyzja wbrew twierdzeniom skargi nie została dotknięta wskazanymi w skardze naruszeniami, jak i innymi, branymi przez Sąd pod uwagę z urzędu, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Rozpoznający sprawę organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, wypełniając obowiązek wynikający z art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Jednocześnie nie dopuścił się naruszeń, polegających na uchybieniu przepisom prawa, podjęcia wszelkich, w okolicznościach niniejszej sprawy, działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu osób biorących udział w postępowaniu oraz interesu społecznego, nie naruszając zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników, czyniąc tym samym zadość wymogom stawianym w art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., które zostały w sprawie zastosowane prawidłowo, zaś brak jest wskazania w skardze, w jaki sposób w ocenie skarżącego przepisy te zostały naruszone. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli T. G. i L. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na jego błędnej wykładni i niezastosowaniu przez rozstrzygnięcie sprawy jedynie w granicach przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy; - 135 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu przez zaniechanie zastosowania przewidzianych ustawą środków prawnych w celu usunięcia naruszenia prawa w granicach sprawy wynikającej ze skargi, w sytuacji gdy było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy; - art. 151 p.p.s.a. polegające na jego bezzasadnym zastosowaniu i oddaleniu skargi w sytuacji gdy istniały uzasadnione podstawy do jej uwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zaskarżoną decyzją GINB, która została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Właśnie to postępowanie wyznacza granice sprawy, o jakich mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. Dlatego Sąd I instancji w tak zakreślonych merytorycznie granicach sprawy administracyjnej mógł dokonać oceny zaskarżonej decyzji GINB pod względem legalności zastosowania art. 156 § 1 K.p.a., co polegało na dokonaniu oceny, czy ww. decyzja Łódzkiego WINB wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zawierała wadę powodującą jej nieważność, czy też takiej wady nie zawierała. Wbrew stronie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo dokonał oceny merytorycznej sprawy tylko w zakresie jakie wyznacza art. 156 § 1 K.p.a. Wyjaśnienia wymaga, że organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej, inicjuje postępowanie w nowej sprawie. Nie jest właściwy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Orzeka on jako organ kasacyjny, a w związku z tym władny jest rozstrzygać wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W postępowaniu nieważnościowym dopuszczalne jest orzekanie tylko w granicach wyznaczonych przepisem art. 156 K.p.a. i tylko w tym zakresie możliwe jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1908/10). Oznacza to, że w takim postępowaniu nie mogą być brane pod uwagę przy wydaniu rozstrzygnięcia każde wady kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji administracyjnej, lecz tylko takie wady, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Aktualnie nie mamy do czynienia z zaskarżoną decyzją, która zapadła w postępowaniu zwykłym, lecz przedmiotem oceny Sądu jest decyzja GINB wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, które rządzi się własnymi regułami wynikającymi z art. 156 § 1 K.p.a. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo wypowiedział ocenę prawną, zgodnie z którą nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. Ta zaś ocena nie zmienia faktu, że Sąd Administracyjny nie był zwolniony z obowiązku skontrolowania zaskarżonej decyzji GINB także pod względem wad nieważności, co zasadniczo nie ma wpływu na prawidłowo wyznaczone przez ten Sąd w tej sprawie granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a. wskazania wymaga, że Sąd I instancji nie doszukał się aby zaskarżona decyzja GINB została wydana z naruszeniem prawa, w tym z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego jedynym środkiem prawnym jaki Sąd I instancji w związku z taką oceną mógł zastosować było oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Takim rozstrzygnięciem zostało objęte całe postępowanie nieważnościowe. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji swoim rozstrzygnięciem nie objął całości takiego postępowania. Odzwierciedla do przedstawiony przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy dotyczący postępowania nieważnościowego oraz to, że koresponduje z nim ocena prawa (merytoryczna) tegoż Sądu wypowiedziana w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Natomiast to, że art. 135 p.p.s.a. dotyczy tzw. orzekania "w głąb sprawy" nie oznacza, że Sąd I instancji, oceniając legalności przeprowadzonego przez GINB postępowania nieważnościowego, mógł zakresem swojego rozstrzygnięcia objąć także decyzję [...] WINB. Na taki bowiem zabieg nie zezwala treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który wyraźnie wskazuje, że Sąd może poruszać się tylko w granicach konkretnej sprawy, a w tej sprawie taką sprawą posiadającą własne granice była sprawa o stwierdzenie nieważności. Ze sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że jej autor nie rozumie istoty postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W tego rodzaju sprawach chodzi bowiem jedynie o ocenę czy organ nadzorczy na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. legalnie dokonał kontroli decyzji wydanej w trybie zwykłym. Takiej oceny nie zmienia argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą zarzuty skargi skierowanej do Sądu I instancji były określone szeroko i opierały się o zarzut naruszenia "art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1, art. 127 § 3 i art. 156 § 2 pkt 2 K.p.a.". W tym bowiem zakresie Sąd I instancji ocenił, że zaskarżona decyzja GINB nie zawiera wskazywanych przez stronę skarżącą naruszeń, które mogłyby prowadzić do uwzględnienia skargi. W skardze kasacyjnej zaś w tym zakresie nie przywołano żadnych konkretów, które mogłyby świadczyć o tym, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny w powyższym zakresie. Powoduje to brak możliwości poddania instancyjnej kontroli tego rodzaju argumentacji strony skarżącej kasacyjnie. Tym samym w skardze kasacyjnej nie wykazano aby Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 151 p.p.s.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 135 i art. 151 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.