II OSK 1827/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. U. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1443/08 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. U. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 września 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1443/08) odrzucił skargę A. U. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity DZ. U. z 2004 r., Nr 121, poz.1266 ze zm.) stronami w postępowaniu o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów są wyłącznie organy opracowujące projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a nie właściciele działek objętych wnioskiem. Sąd zaznaczył, iż w niniejszej sprawie stronami uprawnionymi do występowania w postępowaniu sądowym są składający wniosek Wójt Gminy K., który jednocześnie reprezentuje właścicieli gruntów objętych swoim wystąpieniem oraz Marszałek Województwa, który wyraża opinie co do wnioskowanych gruntów. Podkreślono, iż skarżący jako właściciel części działek objętych wnioskiem nie ma przymiotu strony tym postępowaniu, a zatem Sąd ma obowiązek odrzucić skargę zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. zwana dalej p..p.s.a). W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez radcę prawnego, skarżący zarzucił postanowieniu WSA, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., art. 132 p.p.s.a., art. 50 § 1 p.p.s.a., a także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 15 ust. 1 do 5, art. 16 ust. 1 do 6, art. 17 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 do 3, art. 20 do 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 4 Prawa budowlanego. Powołując się na tak przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I-instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przewidzianych na rzecz skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należy uwzględnić. Zgodnie z unormowaniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). Co oczywiste skarżącego zaliczyć należy do pierwszej kategorii podmiotów, tj. tych, których legitymacja do wniesienia skargi jest zależna od posiadania w sprawie interesu prawnego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r. (sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 89), iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno-prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89). Należy zatem uznać, iż podstawę procesowej legitymacji strony powinien stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie normę taką można wywieść m.in. z przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do tej regulacji wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia takich gruntów na inne cele następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Właściciele gruntów nie mają uprawnień do wystąpienia z takim wnioskiem. Rolą Sądu I-instancji jest zatem wyjaśnienie, czy są oni tylko pośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy mając w niej interes faktyczny polegający na wzroście wartości nieruchomości, czy też brak uprawnienia do wszczęcia postępowania (złożenia odpowiedniego wniosku) w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele (nierolne i nieleśne) sam w sobie nie przesądza o braku przymiotu strony w tym postępowaniu, gdyż postępowanie dotyczy ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości. Kwestia ta jest sporna w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1817/00, LEX nr 75553; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA 2000, Nr 4, poz. 173; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 995/04, LEX nr 189043; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2003r., sygn. akt II SA 3491/01, Baza Orzeczeń NSA). W tej sytuacji nie ulega zatem wątpliwości, że sąd administracyjny jest zobligowany do zbadania czy skarżący A. U. – jako właściciel części działek objętych wnioskiem, posiada w świetle art. 4 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Przy czym skarga w takim przypadku winna być rozpoznana na rozprawie, a nie na posiedzeniu niejawnym. Innymi słowami, jeżeli ustalenie co do braku legitymacji skarżącego jest rezultatem badania jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny powinien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Jak słusznie podkreślił NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 1991 r., (sygn. akt IV SA 972/90 - ONSA 1991, nr 3-4 poz. 52), brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi jest przesłanką materialno-prawną, która skutkuje oddaleniem skargi a nie jej odrzuceniem (por. także W. Chróścielewski, glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005 r., z. 11, poz. 128, s. 579-582). Natomiast odrzucenie skargi jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, np. skargę wniosła osoba, dla której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym przypadku tej legitymacji (np. skargę na decyzję Komisji Nadzoru Bankowego w przedmiocie ustanowienia kuratora wniesie podmiot niewymieniony w art. 144 ust. 4 Prawa bankowego – zob. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. , sygn. akt II FSK 1337/06, Baza Orzeczeń NSA). Zatem chodzi tu o taki podmiot, co do którego w ogóle nie zachodzi potrzeba badania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001, nr 6, poz. 86). W świetle powyższych ustaleń nie ulega wątpliwości, iż nie mamy do czynienia z taką sytuację w niniejszej sprawie, a zatem w ocenie składu orzekającego, wobec usprawiedliwionych podstaw zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 p.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi, poniesione przez skarżącego koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na postanowienie o odrzuceniu skargi, podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Natomiast o zwrocie kosztów sądowych, które zostały uiszczone a nie są kosztami należnymi, orzeka z urzędu, na podstawie art. 225 p.p.s.a., sąd pierwszej instancji.