II OSK 1847/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. i W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2005/18 w sprawie ze skargi A. D. i W. D. na uchwałę Rady Miejskiej Konstancin Jeziorna z dnia 11 czerwca 2014 r. nr 609/VI/45/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od A. D. i W. D. na rzecz Gminy Konstancin Jeziorna kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2005/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.D. i W.D. na uchwałę Rady Miejskiej w Konstancinie Jeziornie z dnia 11 czerwca 2014 r. nr 609/VI/45/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Borowina i terenów przyległych - etap 1. W uzasadnieniu wyroku, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawodawca określił jedynie termin w jakim uwagi do projektu planu mają być uwzględnione (21 dni od dnia upływu terminu do ich składania), o czym stanowi art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.). Nie określił natomiast w jakiej formie ma nastąpić rozpoznanie tych uwag. Nie ma podstaw ustawowych do procedowania każdej uwagi oddzielnie w sensie podejmowania uchwały nad każdą z nich, bo ustawa takiego obowiązku nie przewiduje. Możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dotyczącej planu miejscowego. Taki sposób podjęcia rozstrzygnięcia o zgłoszonych uwagach przez radę gminy nie powoduje naruszenia trybu sporządzania planu. Nieuwzględnione uwagi do projektu planu powinny być wymienione w załączniku do planu miejscowego, ze wskazaniem czy dana uwaga została uwzględniona czy też nie. Nawet brak uzasadniania każdego negatywnego rozstrzygnięcia nie stanowi samoistnego naruszenia procedury planistycznej. W niniejszej sprawie jak to wynika z protokołu z sesji Rady uwagi były omawiane po kolei, przedstawiana była opinia Komisji Ładu Przestrzennego i Spraw Komunalnych, dyskusja - o ile były pytania i głosowanie nad uwagą. Oznacza to, że tryb przewidziany w przepisach został zachowany. Odnosząc się do kwestii przeznaczenia części nieruchomości skarżących pod drogę publiczną, Sąd I instancji wskazał, że działka [...] zgodnie z obowiązującym planem stanowi drogę publiczną klasy lokalnej KDD16. Droga ta została zaprojektowana w śladzie drogi KL-2 przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Kawęczynek-Borowina zatwierdzonym uchwałą nr 361/11/56/98 Rady Miejskiej Konstancin Jeziorna z dnia 18 czerwca 1998 r. (poprzednio obowiązującego). Droga została zaprojektowania do obsługi komunikacyjnej terenów przyległych które były przeznaczone w planie pod zabudowę jednorodzinną i ekstensywną zabudowę jednorodzinną i usługową. Przed wejściem w życie poprzedniego planu działka [...] była działką rolną z zakazem zabudowy (uchwała nr XI/34/85 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Konstancinie Jeziornej z 17 lipca 1985 r. -Dz.Urz. Woj. St. Warszawskiego z 1986 r, poz. 61). Oznacza to, że to uchwalenie planu z 1998 r. zmieniło m.in. przeznaczenie tej działki w związku z umożliwieniem zabudowy tych terenów. Oczywistym jest, że zmiana klasyfikacji gruntów musiała pociągnąć za sobą stworzenie odpowiedniej infrastruktury drogowej. Jak wynika z rysunku planu z 1998 r. droga KL-2 położona jest istotnie w części na działce skarżących. Porównanie tego rysunku z rysunkiem obecnie ocenianego planu wskazuje, że już pod rządami poprzedniego planu droga ta została wytyczona jako stanowiąca w całości ciąg komunikacyjny z ówczesną ulicą Topolową. Obsługiwać miała tereny M i ZM 2. Takie samo rozwiązanie przewiduje plan obecny. Jak wynika z rysunku tego planu działka skarżących również została wykorzystana jako dostęp do ulicy Topolowej - drogi lokalnej KDL 4. Nie doszło zatem w wyniku uchwalenia nowego planu do zmiany przeznaczenia części działki skarżących. Stając się właścicielami działki [...] skarżący zdawali sobie zresztą sprawę z ograniczeń wynikających z jej nabycia a płynących z ustaleń poprzednio obowiązującego planu. Tym samym organ nie przekroczył jego ustaleniami władztwa planistycznego skoro powielił jedynie ustalenia poprzedniego planu w zakresie wykorzystania części działki skarżących na drogę. W ocenie Sądu proponowany przez skarżących sposób rozwiązania kwestii komunikacyjnej poprzez wyeliminowanie części drogi 16 KDD położonej na działce o obecnym nr [...] doprowadziłby do sytuacji w której działki pozostałe leżące wzdłuż tej drogi pozbawione byłyby racjonalnego dostępu do drogi lokalnej KDL 4 - ulica Topolowa (konieczny byłby objazd po drogach KDD17, Z2 (Prosta). Poza tym wyeliminowanie drogi KDD 16 w całości pozbawiłoby dostępu do drogi publicznej działek leżących w środku terenu MuE 11 (np. [...]). Tymczasem uchwalając plan miejscowy organ ma obowiązek, zgodnie z art. 1 ust. 4 u.p.z.p, efektywnego gospodarowania przestrzenią poprzez zapewnienie jak najefektywniejszych rozwiązań komunikacyjnych. W skardze kasacyjnej A.D i W.D. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że możliwe jest jednoczesne rozstrzygnięcie o uwagach do projektu planu oraz uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że rada gminy nie była zapoznana z uwagami do projektu planu przed sesją, na której uchwalany był plan zagospodarowania przestrzennego, a także poprzez uznanie, że organ gminy rozpoznał uwagi do projektu w sposób merytoryczny i indywidualny, podczas gdy organ gminy nie podjął ani indywidualnej, ani zbiorczej uchwały w kwestii rozstrzygnięcia uwag do projektu pomimo, że sama lista stanowiąca załącznik do planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi jednocześnie rozstrzygnięcia o sposobie ich rozpatrzenia, a ponadto organ powinien był dokonać rozstrzygnięcia w tym zakresie w terminie umożliwiającym dokonanie ewentualnych zmian w projekcie, tj. uprzednio w stosunku do uchwalenia planu; 2. art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i 32 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że prawo własności skarżących nie mogło zostać w istotny sposób naruszone w sytuacji, gdy część stanowiącej własność skarżących działki przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w 1989 roku pod drogę, podczas gdy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest w celu prowadzenia bieżącej polityki przestrzennej gminy i jego postanowienia opierać powinny się na aktualnych potrzebach mieszkańców gminy; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy Sąd I instancji w nieprawidłowy i wybiórczy sposób dokonał oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności w zakresie uchybiającego trybowi sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego sposobu rozstrzygnięcia o uwagach do projektu, a także nie uwzględniając faktu, że w chwili projektowania planu wszystkie okoliczne działki posiadały już dostęp do drogi publicznej. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., nie wynika co prawda, w jakiej formie organ powinien dokonać rozstrzygnięcia w przedmiocie uwzględniania lub odrzucenia uwag, jednakże rozstrzygnięcie to musi mieć charakter merytoryczny, tj. wnoszący uwagi powinien bowiem poznać argumenty, jakimi kierowała się rada, i ocenić, czy mieszczą się one w granicach prawa. Brak natomiast takiego stanowiska rady gminy może skutkować stwierdzeniem nieważności planu miejscowego. Przegłosowanie uwag do planu łączne z planem, przedstawionych dopiero na sesji na której głosowano nad uchwalą, stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie wskazali, że w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego z pominięciem zgłaszanych przez nich uwag, zostali oni wywłaszczeni z działki nr [...], co stanowiło ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności. Cel jakim było zapewnienie okolicznym mieszkańcom dojazdu do drogi gminnej był już spełniony, gdyż wszystkie okoliczne działki posiadały taki dojazd. Skoro zaś istniało rozwiązanie alternatywne dla rozwiązania ujętego w projekcie planu, ingerencja w sferę praw skarżących była niewspółmierna do celu, jaki zamierzała osiągnąć gmina. Ponadto nawet w przypadku wyznaczenia drogi przez działkę nr [...] w poprzednio obowiązującym dla sołectwa Borowina planie zagospodarowania przestrzennego, zastępujący go plan powinien bazować na aktualnie istniejącej infrastrukturze i potrzebach mieszkańców, nie zaś sytuacji faktycznej, jaka istniała w czasie uchwalania planu w 1998 r., zatwierdzonego uchwalą Nr 361/11/56/98 Rady Miejskiej Konstancina-Jeziorny z dnia 18 czerwca 1998 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska Konstancin-Jeziorna wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mającego polegać na błędnym przyjęciu, że możliwe jest jednoczesne rozstrzygnięcie o uwagach do projektu planu oraz uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Z pierwszego ze wskazanych przepisów wynika m.in., że rada gminy uchwala plan miejscowy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Z drugiego wynika natomiast, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wyjaśnienia wymaga, że uwagi do projektu planu są najpierw rozpatrywane przez organ wykonawczy gminy, który może je uwzględnić, zmienić projekt i w niezbędnym zakresie ponowić uzgodnienia albo może ich nie uwzględnić i wtedy przedstawia je radzie gminy. Rada po zapoznaniu się ze stanowiskiem organu wykonawczego może się do niego przychylić lub nie. Istotne jest, aby uwagi nieuwzględnione poddane zostały pod głosowanie rady. Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. Ustawodawca nie narzucił organowi planistycznemu formy normatywnej, w jakiej następuje rozstrzygnięcie zgłoszonych uwag. Z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady (por. wyroki NSA: z dnia 5 października 2016 r., II OSK 220/15, z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14, z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. II OSK 437/13, z dnia 31 maja 2012 r. II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Zatem istotą obowiązku rady jest merytoryczna ocena zasadności każdej zgłoszonej uwagi, a w konsekwencji jej odrzucenie lub uwzględnienie. W niniejszej sprawie nieuwzględnione uwagi zostały rozpatrzone w sposób indywidualny przez Radę Miejską Konstancin-Jeziorna - co zostało potwierdzone w załączniku do uchwały oraz w protokole z sesji. Rada Miejska Konstancin-Jeziorna jednoznacznie opowiedziała się co do sposobu rozpatrzenia każdej wniesionej uwagi, po zapoznaniu się z opinią Kierownika Wydziału Planowania Przestrzennego i głosowaniu nad uwagą. W ocenie NSA nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że każda ze zgłoszonych uwag do projektu planu musi być rozpatrzona indywidualnie i w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały (por. wyroki NSA z 23 marca 2011 r., II OSK 2587/10; z 3 lipca 2014 r., II OSK 240/13; z 4 lutego 2020 r., II OSK 1126/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i 32 Konstytucji RP, które w istocie polegać miało na przeznaczeniu w planie działki o nr ew. [...] pod drogę publiczną. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Przyznane radzie gminy władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1189/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest niewątpliwie art. 6 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 k.c. stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze nie można podzielić argumentacji skarżących kasacyjnie, że ingerencja w przysługujące im prawo własności miała miejsce w sposób niewspółmierny do celu, jaki chciała osiągnąć Rada Miejska. Działka nr [...] w kwestionowanym planie miejscowym stanowi drogę publiczną klasy lokalnej KDD16. Nie jest kwestionowane w sprawie, że droga ta została zaprojektowana w śladzie drogi KL-2 przewidzianej w uchwale z dnia 18 czerwca 1998 r. nr 361/11/56/98 Rady Miejskiej Konstancin Jeziorna (poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). Poprzedni plan wytyczał drogę jako ciąg komunikacyjny z ówczesną ulicą Topolową, mającą obsługiwać tereny M i ZM 2. Takie też przeznaczenie przewidziano w poddanej kontroli Sądu I instancji uchwale. Organ planistyczny w nowym planie nie zmienił przeznaczenia działki o nr [...], a jedynie powielił jej dotychczasowe przeznaczenie. Podzielić należy ocenę Sądu I instancji, iż brak wyznaczenia drogi 16 KDD na działce nr [...] oznaczałoby, że działki pozostałe leżące wzdłuż tej drogi pozbawione byłyby racjonalnego dostępu do drogi lokalnej KDL 4 - ulica Topolowa. Pozbawiałoby też dostępu do drogi publicznej działek leżących w środku terenu MuE 11. Organ planistyczny niewątpliwie wyważył interes indywidualny skarżących kasacyjnie z interesem publicznym, przyznając prymat temu drugiemu. Takie działanie gminy nie stanowiło przekroczenia władztwa planistycznego. Nie sposób również podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, aby takie działanie organu planistycznego naruszało konstytucyjne prawo równości. Równość wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji - odmiennie. Sąd I instancji trafnie ocenił, że utworzenie drogi nastąpiło proporcjonalnie ze wszystkich działek wzdłuż tej drogi a nie tylko z działki skarżących, proporcjonalnie pozbawiając też własności wszystkich właścicieli działek przyległych do drogi. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przepis ten nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma on charakter wynikowy, stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia sądu. Wskazanie tylko tego przepisu nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ autor skargi kasacyjnej wskazuje jedynie przepisy regulujące sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Zatem brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tych przepisów z naruszeniem przepisów regulujących ustalanie okoliczności będących podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.