II OSK 185/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 556/09 w sprawie ze skargi J. G., P. G. oraz G. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 556/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. G., P. G. oraz G. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych i umorzenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. wszczął postępowanie z wniosku G. T., J. G. i P. G. w sprawie wstrzymania robót budowlanych związanych z wykonaniem drogi krajowej nr [...] na wysokości miejscowości S. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], na podstawie art. 30 ust. 2 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 3, art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. nie stwierdził podstaw do wstrzymania robót budowlanych, związanych z wykonywaniem drogi dojazdowej (zbiorczej) M-1 w km 0+621,20 – km 4+043,02, realizowanej zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach i umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. realizuje roboty budowlane związane z wykonywaniem drogi dojazdowej M-1 w km 0+621,20 – 4+043,02 na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., zmienionej decyzją Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] października 2005 r., w zakresie odcinka km 672+980 – 673+365 (odpowiadający istniejącemu kilometrażowi km 701+017 – km 701+402). Dlatego też w przedmiotowym postępowaniu nie miał zastosowania art. 48 Prawa budowanego, jednakże należało rozważyć możliwość zastosowania art. 50 Prawa budowlanego Wskazano również, że wprowadzone przez projektanta zmiany w trakcie realizacji budowy, zostały dokonane wyłącznie na działkach inwestora w liniach rozgraniczających, tj. w granicy pasa drogowego tego terenu, bez naruszenia charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu. Dlatego też zdaniem organu wprowadzone w trakcie realizacji drogi M-1 zmiany do zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją o pozwoleniu na budowę Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. – zmienionej decyzją Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] października 2005 r., w zakresie odcinka km 672+980 – 673+365 – nie są zmianami istotnymi w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W szczególności organ podkreślił, iż nie uległ zmianie zakres objęty projektem zagospodarowania terenu, ponieważ wykonany został obiekt budowlany, tj. droga opisana jako droga dojazdowa M-1 wraz z urządzeniami technicznymi – murami oporowymi, urządzeniami odwadniającymi drogę: kanalizacją opadową, studzienkami wodościekowymi, korytkami ściekowymi, przepustami. W kontekście dokonanych przez inwestora zmian organ podniósł, że w projekcie budowlanym określono tylko zasadnicze parametry obiektu budowlanego – drogi M-1. Projekt nie zawierał wszystkich szczegółowych rozwiązań, które mogły rzutować w sposób zasadniczy na parametry drogi. W projekcie budowlanym uwzględniono również umieszczenie w koronie elementów odwodnienia drogi, zaprojektowano pobocza o nawierzchni ziemnej, na wniosek mieszkańców pobocze ziemne wykonano częściowo o nawierzchni utwardzonej z kostki brukowej, a częściowo o nawierzchni ziemnej. Stwierdzając odstępstwa od projektu, w odniesieniu do zjazdów do nieruchomości wnioskodawców, organ wskazał, iż zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, z drogi dojazdowej M-1 na działki o nr ew. [...] i [...], których właścicielem jest G. T., został zaprojektowany 1 zjazd szer. 6,0 m. Wprowadzone przez projektanta zmiany do zjazdów na działki nr [...] i nr [...] polegały na wykonaniu podwójnego zjazdu dla obsługi tych dwóch działek i tak na zjeździe na drogę polną nr [...] i do hurtowni materiałów budowlanych – działki nr [...], wykonano zjazd o szerokości 12 m, zamiast jednego zjazdu o szerokości 6,0 m do hurtowni. Do obsługi dwóch działek nr [...] (sąsiada) i nr 398/1 – hurtowni materiałów budowlanych wykonano zjazd szerokości 14 m, (zamiast jednego zjazdu o szer. 3,5 m do hurtowni). Na zjazdach wykonano nawierzchnię bitumiczną, a pobocze umocniono również bitumem – zamiast umocnienia kostką brukową, przewidzianego w projekcie zamiennym drogi M-1. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaznaczył, że projekt budowlany, w odniesieniu do zjazdów nie określał szczegółowo promieni skrętu (wyokrągleń), ani funkcji jakie pełnić będą te zjazdy. Niemniej, zdaniem organu, w świetle zgromadzonych dokumentów, (między innymi inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej) przesłanych przez inwestora i równocześnie zarządcę drogi krajowej Nr 7 parametry wykonanych zjazdów odpowiadają normom, określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) – przy założeniu obu funkcji zjazdu jako zjazdu indywidualnego i zjazdu publicznego i wynikających z nich parametrów technicznych. J. G., P. G. i G. T. pismem z dnia 17 listopada 2008 r. wnieśli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie uległ zmianie zakres objęty projektem zagospodarowania terenu, zmiany mieściły się w granicach pasa drogowego. Nie uległy też zmianie charakterystyczne parametry obiektu w tym długość i szerokość. Nie zmieniono warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, zamierzonego sposobu użytkowania, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, że zarzucanych przez skarżących zmian w zakresie parametrów zjazdów nie można uznać za istotne. W zakresie bowiem zjazdu do działki nr [...] zwiększono szerokość i wyokrąglenie zjazdu. W zakresie działki nr [...] i [...] wykonano jeden zjazd o szerokości 14 m do obsługi tych działek (zamiast jednego o szer. 3,5 m tylko dla działki nr 398/1). W zakresie działki nr [...] i [...] wykonano zjazd o szerokości 12 m do obsługi tych działek (zamiast jednego o szer. 6,0 m tylko dla działki nr [...]). Zdaniem organu, skoro zapewniono dostęp do drogi publicznej i wykonano w tym celu stosowne zjazdy, to zmiany te w sposób nieistotny zmieniają parametry tych zjazdów, zwłaszcza, że nie były one szczegółowo określone w projekcie budowlanym i spełniają minimalne wymagania w tym zakresie, przewidziane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 78 i 79 tegoż rozporządzenia). W ocenie organu także zmiana polegająca na zmianie sposobu umocnieniu części poboczy bitumem zamiast kostką nie mogła być uznana za istotną w myśl art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie zmieniła ona żadnych ze wskazanych w tym przepisie cech obiektu. Poza tym organ poddał w wątpliwość interes prawny J. G. i P. G. wskazując, że jedynie G. T. posiada interes prawny uprawniający do występowania w niniejszym postępowaniu, bowiem tylko jego działkę (nr [...]) obejmował obszar oddziaływania obiektu. Pismem z dnia 6 marca 2009 r. J. G., P. G. i G. T. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1936/08, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę J. G., P. G. oraz G. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zasadnie organ pierwszej instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie wykluczona została możliwość uwzględnienia żądania skarżących w oparciu o przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor dysponował pozwoleniem na budowę wydanym przez Wojewodę Małopolskiego nr [...] w dniu [...] marca 2004 r., zmienionym decyzją Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] października 2005 r., w zakresie odcinka km 672+980 – 673+365 (odpowiadający istniejącemu kilometrażowi km 701+017 – km 701+402), a nadto niewątpliwym było, że zmiany wprowadzone do projektu nie powodowały zagrożenia bezpieczeństwa lub mienia ani środowiska. Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego polegającej na porównaniu projektu budowlanego z faktycznym wykonaniem drogi i jej elementów oraz odniesieniem tego do przesłanek z art. 36a pkt 5 Prawa budowlanego, który określa, jakie odstępstwo od projektu budowlanego jest istotne i wymaga wówczas uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wskazał bowiem, że zgodnie z projektem droga dojazdowa M-1 realizowana była w ramach rozbudowy drogi krajowej Nr [...]. Projektowane parametry korony drogi zostały przedstawione w części opisowej projektu zagospodarowania terenu i wynikało z nich, że jezdnia ma mieć szerokości 5,0 m, pobocza – prawostronne szer. 1,25 – 2,0 m, lewostronne szer. 0,75 – 1,25 m. Natomiast z części rysunkowej wynikało, że pobocze będzie stanowić opaska szerokości 0,4 m, ułożona przed skarpą za linią ścieku z elementów betonowych przebiegającego przy krawędzi drogi. W tym zakresie część opisowa projektu była rozbieżna z częścią rysunkową projektu. Projekt uwzględniał także umieszczenie w koronie drogi elementów odwodnienia oraz pobocza o nawierzchni ziemnej. W toku realizacji pobocze wykonano częściowo jako ziemne, a częściowo o nawierzchni utwardzonej z kostki brukowej. Poza tym w trakcie realizacji budowy projektant wprowadził zmiany przewidując wykonanie po stronie prawej odcinkowo przy krawędzi drogi ścieki z elementów betonowych szer. 0,4 – 0,5 m, co spowodowało, że po stronie prawej zwęziły się odcinki utwardzonego pobocza z kostki brukowej z szer. 1,0 m do szerokości min. 0,6 m, a po stronie lewej do opaski szer. 0,4 m. Zachowano w ten sposób optycznie płynny przebieg linii pobocza z kostki (na styku z poboczem ziemnym). Przy czym od strony zabudowań po stronie prawej, na której odbywać się będzie główny ruch pieszy, całkowita szerokość pobocza (pas z kostki brukowej i pobocze ziemne) wynosiła odpowiednio 2,0 m, 1,25 m, 1,0 m i min. 0,78 m. Zdaniem Sądu przedłożona inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza oraz oględziny w terenie przeprowadzone w dniu 11 kwietnia 2008 r. i 7 lipca 2008 r., potwierdziły wykonanie obiektu z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i przy zachowaniu norm warunków technicznych. Prawidłowo również organ ocenił zarzuty wnioskodawców w odniesieniu do zjazdów do ich nieruchomości w miejscowości Stróża. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, z drogi dojazdowej M-1 na działki o nr ew. [...] i nr [...], których właścicielem jest G. T., był zaprojektowany zjazd o szer. 6,0 m. Natomiast wprowadzona zmiana w zakresie zjazdów na działki nr [...] i nr [...] polegała na wykonaniu podwójnego zjazdu dla obsługi tych dwóch działek. Wykonano wspólny zjazd na drogę polną nr [....] i do hurtowni materiałów budowlanych, tj. działki nr [...], o szerokości 12 m, zamiast jednego zjazdu o szerokości 6,0 m do hurtowni. Dla działek nr [...] i nr [...] (działka sąsiada) wykonano zjazd szerokości 14 m (zamiast zjazdu o szer. 3,5 m), na zjazdach wykonano nawierzchnię bitumiczną, pobocze umocniono również bitumem zamiast kostką brukową, jak przewidziano w projekcie. W odniesieniu do działki nr [...] J. G. organ wskazał, że zjazd został wykonany z kostki brukowej, a zgodnie z pismem wyjaśniającym z dnia 16 lipca 2008 r. jego kształt i zakres został uzgodniony z właścicielem. Dlatego też, mając na uwadze, że projekt budowlany, w odniesieniu do zjazdów nie określał szczegółowych parametrów technicznych w tym promieni skrętu (wyokrągleń), ani funkcji jakie pełnić będą te zjazdy, prawidłowo organ ocenił, że parametry wykonanych zjazdów są zgodne z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przy założeniu, że mogą pełnić rolę zjazdów indywidualnych i publicznych. Pismem z dnia 8 grudnia 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 556/09 złożył G. T. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wynik na przebieg sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 36a Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że zmiany dokonane przez inwestora w trakcie realizacji robót budowlanych (drogi dojazdowej) w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego nie odbiegają w sposób istotny od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, podczas gdy opisane w uzasadnieniu zmiany nie sposób zakwalifikować inaczej niż "istotne" zmiany, bowiem polegają one w szczególności na wykonywaniu drogi w odległości o ponad 3 m bliżej w kierunku nieruchomości skarżącego niż wynikało to z projektu budowlanego (istotna zmiana zagospodarowania terenu poprzez przesunięcie drogi); obniżeniu niwelety drogi dojazdowej, które spowodowało zaburzenie swobodnego spływu wody, powodując niespływanie wody do kanału; przesunięciu osiowym zjazdu i zmniejszeniu promienia zjazdu publicznego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 36a Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że zmiany dokonane przez inwestora w trakcie realizacji robót budowlanych (drogi dojazdowej) w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego nie odbiegają w sposób istotny od warunków i ustaleń określonych w obowiązujących przepisach, podczas gdy opisane uzasadnieniu zmiany dotyczące wykonania zjazdu publicznego, którym jest dojazd do posesji skarżącego (promień skrętu oraz kąt nachylenia) pozostają w sprzeczności z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz.430); 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. poprzez poczynienie wadliwych ustaleń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprzecznych z ustaleniami organów administracyjnych, że do działek nr [...] i [...], które stanowią własność skarżącego, planowano zjazd o szerokości 6 m, a wykonano podwójny zjazd dla obsługi tych działek, podczas gdy z ustaleń organów administracyjnych wynikało jedynie, że wykonano większe zjazdy, ale do wspólnej obsługi działek nr [...] (własność skarżącego) i nr [...] (niebędącej własnością skarżącego), które są od siebie oddzielone ogrodzeniem, a także większy zjazd do działek nr [...] (własność skarżącego) i nr [...] (niestanowiącej własności skarżącego) które także są od siebie oddzielone ogrodzeniem; 4) art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. poprzez zupełne pominięcie zarzutów podniesionych w skardze dotyczących niezgodności wykonywanych zjazdów z przepisami obowiązującego prawa (art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego); 5. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Po stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania w aspekcie przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., co należy badać z urzędu Sąd kasacyjny rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej i uznał, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca wstrzymania robót budowlanych i orzekająca o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego między innymi wnioskiem G. T. – o wstrzymanie robót budowlanych realizacji drogi dojazdowej (zbiorczej) M-1. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę na decyzję ostateczną organu nadzoru budowlanego oparto na obu podstawach art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie przepisów procesowych mających wpływ na wynik sprawy jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty procesowe dotyczące błędnych ustaleń faktycznych w sprawie Sąd kasacyjny uznał brak ich zasadności. Przede wszystkim chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. przez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zgodnie z treścią art. 1 § 2 i 3 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowiących, iż Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, a kontrola ta jest wykonywana pod względem zgodności z prawem przeprowadził w sposób prawidłowy wnikliwą kontrolę postępowania organów nadzoru budowlanego jak i ocenę wydanej decyzji pod względem zgodności z przepisami postępowania procesowego jak i przepisami prawa materialnego. Kontrolując przeprowadzone postępowanie administracyjne i zebrane dowody na podstawie art. 133 p.p.s.a. w ocenie Sądu kasacyjnego, Sąd pierwszej instancji miał na względzie także zasadę wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a., iż Sąd ten nie jest związany zarzutami i wnioskami ani podstawą prawną rozpoznawanej skargi. Ocena ta wynika z uzasadnienia stanowiska Sądu pierwszej instancji zawartej w motywach wyroku, gdzie Sąd odnosi się zarówno do ustaleń organów nadzoru budowlanego, zarzutów skarżących jak i zgodności z regulacją prawną przepisów Prawa budowlanego mających zastosowanie do ustaleń faktycznych związanych z ww. budową drogi zbiorczej M-1 na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z materiałów sprawy niniejszej wynika, że realizacja przedmiotowej drogi M-1 opierała się na decyzji Wojewody Małopolskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2004 r., która została zmieniona przez organ ten decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. Z ustaleń organów nadzoru budowlanego kontrolujących zarzuty dotyczące odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę, zgłaszanych przez skarżącego G. T., przy realizacji drogi dojazdowej M-1 wynika, iż stwierdzone odstępstwa nie kwalifikują się do oceny istotnych odstępstw wymagających zarówno wstrzymania robót w trybie art. 50 Prawa budowlanego jak i nałożenia jakichkolwiek obowiązków naprawczych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przede wszystkim należało podkreślić, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., która jest inwestorem tej inwestycji realizowała prace budowlane z wprowadzonymi legalnie zmianami przez autora projektu budowlanego. Zmiany te autor projektu wprowadził jako konieczne w realizacji inwestycji ale niemające charakteru zmian istotnych. Potwierdzenie znalazły też ustalenia organów nadzoru budowlanego badających zarzuty, iż zmiany wprowadzono tylko w granicach pasa drogowego, w liniach rozgraniczających drogi, czyli wyłącznie na nieruchomościach stanowiących własność inwestora, bez naruszenia parametrów ani cech inwestycji drogowej. Wnioski te zostały wyprowadzone na podstawie powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonej na zlecenie inwestora, tj. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Opracowanie przedstawia część opisową z wyszczególnieniem zmian "nieistotnych do projektu budowlanego budowy drogi zbiorczej M-1" jak i część graficzną odzwierciedlającą wprowadzone zmiany do projektu budowlanego. Całość materiałów niniejszej sprawy została skontrolowana przez Sąd pierwszej instancji, który na ich podstawie podzielił ocenę organów przeprowadzających kontrolę wykonanych robót na podstawie wprowadzonych zmian, które prawidłowo uznały brak podstaw do wstrzymania robót budowlanych wobec oceny, iż zmiany są nieistotne w porównaniu z projektem budowlanym. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał także oceny prawnej wprowadzonych zmian w aspekcie regulacji warunków technicznych rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Dla dróg dojazdowych pas ruchu dla jezdni dwukierunkowej winien wynosić 2,50 m – 2,25 m a szerokość poboczy dla ruchu pieszych nie może być mniejsza niż 0,75 m. Na tej podstawie właśnie mając na względzie przedłożoną inwentaryzację powykonawczą – geodezyjną i wskazane przepisy jak i wyniki oględzin z dnia 11 kwietnia oraz 7 lipca 2008 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził zgodność z przepisami wprowadzonych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji jak i nieistotny charakter tych odstępstw nienaruszających ww. przepisów technicznych. Należy także podnieść, iż Sąd pierwszej instancji skontrolował i zasadnie podzielił ocenę organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do zjazdów wykonanych z odstępstwem projektu pierwotnego do nieruchomości skarżącego G. T. Jak wynika z ustaleń organów zgodnie z projektem budowlanym z drogi M-1 w miejscowości S. do działek nr [...] i [...] stanowiących własność skarżącego T. zaprojektowany był zjazd pojedynczy o szerokości 6 m. Wprowadzona przez projektanta zmiana w zakresie zjazdów na działki nr [...] i [...] polegała na wykonaniu podwójnego zjazdu do obsługi tych działek. Wykonano też wspólny zjazd na drogę polną nr [...] i do hurtowni materiałów budowlanych na działce nr [...] o szerokości 12 m, zamiast jednego zjazdu o szerokości 6 m do hurtowni. Dla działek nr [...] i [...] wykonano zjazd o szerokości 14 m. Sąd pierwszej instancji ocenił, że zjazdy te odpowiadają wymogom technicznym rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Mogą pełnić funkcje zjazdów publicznych i indywidualnych (§ 78 i 79 ww. rozporządzenia). Sąd ten podkreślił, że projekt budowlany nie określał szczegółowo parametrów technicznych ani funkcji pełnionych przez zjazdy – ale ich wykonanie jest zgodne z wymaganiami technicznymi. Ocenę Sądu pierwszej instancji podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, zważywszy na całościową i wyczerpującą kontrolę sprawy w aspekcie podnoszonych zarzutów skargi. W świetle powyższych okoliczności i rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał bezzasadność zarzutów kasacji dotyczących naruszenia wskazanych w pkt 1 i 2 skargi przepisów prawa materialnego – art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a Prawa budowlanego. Autorka skargi kasacyjnej kwestionując ocenę prawną Sądu pierwszej instancji w kwestii uznania odstępstw od projektu budowlanego za nieistotne a tym samym niewymagające wstrzymania robót budowlanych ani wydania decyzji w trybie art. 36a Prawa budowlanego, nie przedstawiła żadnych dowodów na podważenie tej oceny Sądu. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym przedmiocie należy uznać zdaniem Sądu kasacyjnego za subiektywne i gołosłowne, a argumentacja sprowadza się do polemiki ze słuszną oceną Sąd pierwszej instancji. Zauważyć także należy, iż część zarzutów skargi kasacyjnej podnoszonych w pkt 1 i 2 odnosi się do sposobu wykonania spornych zjazdów do nieruchomości J. T. a także do wad wykonawczych robót budowlanych przy realizacji drogi zbiorczej. Za słuszne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji – że dopóki droga pozostaje w budowie i nie są zakończone roboty – przedwczesna jest ocen zaistnienia usterek wykonawczych lub wad technicznych. Te kwestie nie były więc przedmiotem oceny i kontroli Sądu. W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej w całości i brak podważenia słusznego rozstrzygnięcia wyroku Sądu I instancji. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu z mocy art. 184 p.p.s.a.