II OSK 1858/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 911/17 w sprawie ze sprzeciwu H.S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy i nadbudowy budynku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 911/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw H.S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...], w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę inwestorowi W.I. samowolnie zrealizowanej rozbudowy i nadbudowy budynku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca H.S. Skarżąca zaskarżyła wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że W.I. przedłożył dokumenty upoważniające do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót, podczas gdy nie posiada on prawa dysponowania domem mieszkalnym na cele budowlane, w którym dokonał samowolnie robót budowlanych, albowiem w rzeczywistości nie jest on wyłącznym właścicielem domu, gdyż dom jest posadowiony na dwóch działkach t.j. [...] i [...] i H.S. zamieszkuje w części tego budynku ze swoją rodziną, zaś W.I. zajmuje tylko część tego domu mieszkalnego; 2. naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane poprzez oddalenie sprzeciwu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...], w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy i nadbudowy budynku, jakkolwiek inwestycja ta narusza wyżej wymieniony przepis, gdyż budowa prowadzona jest przez W.I. w budynku stanowiącym współwłasność stron i bez zgody współwłaścicieli oraz nie uwzględnienie tego, że roboty przeprowadzone przez W.I. są dla H.S. i jej rodziny bardzo uciążliwe i utrudniają im korzystanie z ich mieszkania; 3. naruszenie art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu mimo, że zaskarżona sprzeciwem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. została wydana z naruszeniem art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca zrzekła się rozprawy i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Ponadto w niniejszej sprawie strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej nie wskazano na naruszenie przepisów postępowania, co oznaczałoby, że skarżąca kasacyjnie zgadza się z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez organy nadzoru budowlanego. Lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje jednak, że jest inaczej. Skarżąca kwestionuje bowiem ustalenia faktyczne dotyczące własności nieruchomości objętej inwestycją. Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publik.: ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do stwierdzenia, że WSA w Białymstoku naruszył art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 48 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez oddalenie sprzeciwu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo tego, iż została ona wydana z naruszeniem art. 48 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, ponieważ organy błędnie przyjęły, że inwestor przedłożył dokumenty upoważniające do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót, podczas gdy nie posiada on prawa dysponowania domem mieszkalnym na cele budowlane, w którym dokonał samowolnie robót budowlanych. Budowa jest prowadzona przez W.I. w budynku stanowiącym współwłasność stron bez zgody współwłaścicieli. Ponadto, nie uwzględniono tego, że roboty przeprowadzone przez inwestora są dla H.S. i jej rodziny bardzo uciążliwe i utrudniają im korzystanie z ich mieszkania. Zarzuty te są niezasadne. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Białymstoku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono w całości decyzję organu pierwszej instancji, tj. decyzję PINB w B. z dnia [...] lipca 2015 r., nakazującą inwestorowi W.I. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w G. Podkreślenia wymaga, że z uwagi na charakter i zakres zaskarżonej decyzji, przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, co wskazywał Sąd pierwszej instancji w swoim uzasadnieniu i co jednoznacznie wynika z jego treści, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące spełnienia przesłanek do wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej. Mając to na uwadze wskazania wymaga także, że ocena Sądu sprowadzała się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. W związku z tym Sąd nie mógł naruszyć art. 48 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, ponieważ zgodnie z powołanymi powyżej przepisami, nie był uprawniony, aby w swoim wyroku odnosić się do podnoszonego przez skarżącą naruszenia jej prawa własności, czy do kwestii uciążliwości budowy dla skarżącej, jako zagadnień związanych z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy samowoli budowlanej. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze powołany art. 64e p.p.s.a., przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, słusznie przyjmując, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji została zasadnie wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzja organu pierwszej instancji została bowiem podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał prawidłowość decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2017 r. Organ pierwszej instancji, wydając decyzję w dniu [...] lipca 2015 r. o nakazie rozbiórki, nie uwzględnił bowiem zmiany stanu faktycznego i prawnego, czym naruszył przepisy postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy zauważyć, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), dokonano istotnej nowelizacji przepisów Prawa budowlanego, co do możliwości ubiegania się o zastosowanie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej. Powołaną nowelizacją wprowadzono do Prawa budowlanego przepis art. 49c w brzmieniu: "Art. 49c. 1. Do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. 2. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku". Nowela Prawa budowlanego weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., a zatem dopiero z tym dniem zaistniały podstawy do stosowania reguł określonych w dodanym art. 49c Prawa budowlanego, także w stosunku do opłat legalizacyjnych ustalonych przed tą datą. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego) bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Natomiast w razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 ustawy w związku z art. 48 ust. 1 ustawy). Jak bowiem stanowi art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, organ wydaje decyzję (decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego) w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, a jednym z tych wymogów jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego strona może złożyć wniosek, o którym mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, tj. wniosek o umorzenie w całości lub w części, o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. Wniosek taki należy skierować do wojewody (art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodnie z powołanym przepisem złożenie do wojewody stosownego wniosku powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 48, 49 i 49b, do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Wniosek może być złożony w każdym czasie, także po upływie terminu wyznaczonego na uiszczenie tej opłaty. Inwestor złożył taki wniosek i decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] częściowo umorzył W.I. opłatę legalizacyjną w kwocie 48.000 zł, a pozostałą część rozłożył na raty, ustalając termin płatności ostatniej raty do dnia [...] czerwca 2018 r., zaś inwestor uregulował pierwszą ratę tego zobowiązania. Oznacza to, że spełnienie przesłanek do zalegalizowania samowoli budowlanej bądź przesłanek do wydania nakazu rozbiórki będzie można stwierdzić dopiero po upływie terminu płatności ostatniej raty części opłaty legalizacyjnej. Wydanie nakazu rozbiórki przed tym terminem prawidłowo zostało uznane przez Sąd pierwszej instancji za przedwczesne. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.