II OSK 1885/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 125/22 w sprawie ze skargi B. W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: [...] oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 125/22 oddalił skargę B. W. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Z. z [...] września 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: [...] (dalej plan miejscowy lub uchwała). Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp), dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności. W szczególności kwestionowany przez skarżącą § 20 pkt 2 lit. a planu miejscowego zabraniający realizacji zabudowy szeregowej lub bliźniaczej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej oznaczonych symbolem MN/MP-10 nie narusza zapisów studium, lecz realizuje jego wytyczne. Regulacja ta jest zgodna z kierunkami zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska kulturowego obszaru, na którym położona jest działka nr ewid. [...] obr. [...] stanowiąca współwłasność skarżącej. Podkreślono, że układ przestrzenny Z. stanowią przede wszystkim wolnostojące budynki jednorodzinne, pensjonaty i wille. Zabudowa zwarta występuje tylko na niewielkim obszarze centrum Z. w rejonie K., a na obszarze zabudowy OP2 i sąsiednich OP3 i OP4 stanowi element dysharmonijny, podobnie jak zabudowa bliźniacza. W planie miejscowym między innymi w terenie oznaczonym symbolem MN/MP-10 ze względu na istniejące historycznie zagospodarowanie ternu i układ przestrzenny o niewielkim stopniu przekształcenia – występują głównie budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące i pensjonatowe wolnostojące. To wszystko zdaniem Sądu sprawia, że zakaz zabudowy szeregowej i bliźniaczej na ww. terenie jest w pełni uzasadniony. Zwrócono nadto uwagę, że nie zachodzi sprzeczność pomiędzy § 61 ust 2 pkt 2 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały a jej treścią. Rozpoznana uwaga nie dotyczyła działki skarżącej, lecz innej działki nr [...] obr. [...], położonej w innych terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych oznaczonych symbolem MN/U - 5. Użycie zwrotu "zabudowa dobudowana" spowodowane było zaś treścią samej uwagi. Sąd Wojewódzki zaakcentował również, że brak zdefiniowania w treści uchwały pojęć: "realizacji zabudowy", "zabudowy bliźniaczej", "zabudowy dobudowanej", nie stanowi naruszenia zasady praworządności, reguł dobrej legislacji oraz wymogów jasnego, precyzyjnego formułowania przepisów. Pojęcie zabudowy bliźniaczej zostało wprowadzone przez art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie przez zaskarżoną uchwałę. Prawo budowlane nie zawiera definicji zabudowy bliźniaczej, nie zawiera też kompetencji dla organu stanowiącego gminy do jej formułowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej należy rozumieć dwa budynki, które stykają się jedynie ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary. Takie rozumienie użytych w planie sformułowań jest powszechne, dlatego też nie sposób zgodzić się, zdaniem Sądu, z twierdzeniami skargi, że w zaskarżonym planie zasady zabudowy zostały sformułowane w sposób niepozwalający na ustalenie jednoznacznej interpretacji i zakresu nałożonego ograniczenia, uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania: 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: Ppsa) oraz art. 134 § 1 Ppsa, art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, której efektem jest oddalenie skargi w sytuacji, gdy ze względu na wskazane w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego skarga winna była zostać uwzględniona, 2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 Ppsa oraz art. 133 § 1 Ppsa i art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 20 ust. 1 upzp poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o niewłaściwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające polegające na pominięciu przy ocenie prawidłowości zaskarżonego zapisu uchwały sprzeczności tego zapisu z treścią załącznika nr 2, który stanowi integralną część uchwały, a treść uchwały i załącznika powinny być spójne, 3) art. 20 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że treść zaskarżonej uchwały nie jest sprzeczna z treścią załącznika nr 2 do tej uchwały, 4) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że zasady zabudowy zostały określone w zaskarżonej uchwale w sposób jasny i precyzyjny, pozwalający na ustalenie jednoznacznej interpretacji i zakresu nałożonego ograniczenia uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości, 5) § 6, § 25 ust. 1 w zw. z § 143 oraz § 145 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie przedmiotowej uchwały (Dz.U. Nr 100 poz. 908, dalej: rozporządzenie ZTP) poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że nie doszło do naruszenia reguł dobrej legislacji określonych w ww. rozporządzeniu, w szczególności, że został spełniony wymóg precyzyjnego, jasnego, zrozumiałego formułowania treści przepisów, zwłaszcza gdy zawierają one w sobie normy ograniczające uprawnienia, 6) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w zw. z § 146 ust. 1 pkt 1, 2, 3 rozporządzenia ZTP poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że brak zdefiniowania w treści uchwały użytych pojęć: "realizacji zabudowy", "zabudowy bliźniaczej", "zabudowy dobudowanej’’ nie stanowi naruszenia zasady praworządności, reguł dobrej legislacji oraz wymogów jasnego, precyzyjnego formułowania przepisów i nie skutkuje trudnościami w ustaleniu zakresu zastosowania zapisu planu miejscowego, 7) art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że zapisy zaskarżonej uchwały nie umożliwiają zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami w nim ustalonymi, a w konsekwencji umożliwiają również wykonywanie prawa własności, 8) art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że organ nie dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy w sposób nieuzasadniony ograniczają prawo własności oraz uprawnienie skarżącej do zagospodarowania nieruchomości, 9) art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że zapisy planu nie prowadzą do naruszenia ładu przestrzennego i zasad architektury i urbanistyki. W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 20 pkt 2 lit. a obejmującego słowa: "lub bliźniaczej" w odniesieniu do działki skarżącej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono nadto o przeprowadzenie dowodu w postaci zdjęć z dotychczas istniejących budynków na działkach nr [...] i [...] i z częściowo wybudowanego budynku na dz. [...] oraz zdjęcia zabudowy podobnej do zabudowy istniejącej na nieruchomości skarżącej kasacyjnie występującej na terenie objętym planem oraz w jego sąsiedztwie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.4. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarżąca błędnie przyjmuje, iż zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią § 20 pkt 1 lit. a planu miejscowego a § 61 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 2 tego planu. Zgodnie bowiem z planem miejscowym działka skarżącej o nr ewid. [...] obr. [...] położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej oznaczonych symbolem MN/MP-10. Do obowiązujących ustaleń dla terenu oznaczonego na rysunku planu tym symbolem odnosi się § 20 planu, w którym w pkt 1 uregulowano zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności kwestionowany przez skarżącą przepis, iż "zabrania się realizacji zabudowy szeregowej lub bliźniaczej" (§ 20 pkt 1 lit. a). Integralną część planu stanowi załącznik nr 2 zawierający rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu. W § 61 ust. 1 ww. załącznika wskazano, że po wyłożeniu projektu przedmiotowego planu w dniu 10 września 2009 r. złożono uwagę dotyczącą: 1) zmiany przeznaczenia terenu z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi również w osobnych budynkach - dotyczy działki nr 41 obr. 144; 2) dopuszczenia budynków bliźniaczych lub dobudowanych do budynków sąsiednich; 3) likwidacji zapisów o dachach naczółkowych, czterospadowych; 4) dopuszczenia innych pokryć dachowych niż gont lub dachówka w kolorach ustalonych jak w planie. W § 61 ust. 2 wskazano, że uwaga częściowo została uwzględniona. Rozstrzygnięcie poszczególnych części jest następujące: 1) uwaga uwzględniona; 2) uwaga częściowo uwzględniona. Generalnie w planach sporządzanych dla miasta Z. zakazuje się zabudowy bliźniaczej. Natomiast zabudowa dobudowana może być wówczas, kiedy istnieje na działce sąsiedniej; 3) uwaga nieuwzględniona; 4) uwaga uwzględniona. Plan nie określa materiałów pokryć dachowych tylko ich kolorystykę. Jak wynika z treści § 61 ust. 1 załącznika nr 2 do planu miejscowego, uwaga do projektu planu nie została złożona przez skarżącą i nie dotyczy jej działki. Pomimo iż wskazane działki znajdują się w tym samym obrębie [...], nie są położone na terenach oznaczonych na rysunku planu tym samym symbolem. Działka nr [...] znajduje się bowiem na innych terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych oznaczonej symbolem MN/U- 5. Ustalenia dla tego terenu, uwzględniające częściowo złożoną ww. uwagę, znajdują się zaś w zapisach planu zawartych w § 21 pkt 2. Dlatego też nie sposób uznać, że rozpatrzenie uwagi dla tego terenu wpłynęło na interes skarżącej, która kwestionuje treść § 20 pkt 1 lit. a planu odnoszącego się do terenu MN.MP-10. Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 Ppsa oraz art. 133 § 1 Ppsa i art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 20 ust. 1 upzp oraz art. 20 ust. 1 upzp nie zasługiwały na uwzględnienie. 3.5. Nieusprawiedliwione są również zarzuty określone w pkt 4 - 6 skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zasady praworządności, reguł dobrej legislacji i wymogów jasnego, precyzyjnego formułowania przepisów oraz trudności w ustaleniu zakresu zastosowania § 20 pkt 1 lit. a planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z § 149 rozporządzenia ZTP w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Przepis ten stosuje się również do aktów prawa miejscowego (§ 143 rozporządzenia ZTP). Jak wynika natomiast z § 146 rozporządzenia ZTP definicję danego określenia formułuje się, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. W spornym w przedmiotowej sprawie § 20 pkt 2 lit. a planu sformułowano m.in. zakaz realizacji zabudowy bliźniaczej. Nie sposób jednak uznać, aby brak zdefiniowania pojęcia zabudowy bliźniaczej czy też realizacji zabudowy bliźniaczej stanowił o istotnym naruszeniu ww. przepisów. Brak definicji legalnej określonego pojęcia użytego w danym akcie nie stanowi przeszkody do rekonstrukcji jego znaczenia w oparciu o przyjęte w polskiej kulturze prawnej reguły wykładni językowej, uwzględniającej potoczne rozumienie tego pojęcia, z uwzględnieniem języka specjalistycznego z zakresu planowania przestrzennego, budownictwa czy architektury krajobrazu. Pomimo iż Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej zabudowy bliźniaczej, jednak pojęcie to zostało użyte w art. 3 pkt 2a tej ustawy w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Utrwalone natomiast w języku polskim oraz w orzecznictwie potoczne rozumienie zabudowy bliźniaczej charakteryzuje się m.in. tym, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności (...). Obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie dwa odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian (por. wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 64/15). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej rozumie się dwa budynki, które stykają się jedynie ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary (m.in. wyroki NSA z: 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 339/23; 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2311/22; 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 595/22; 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1445/20). Wobec powyższego zarzucanie przez skarżącą, iż ww. regulacja planu miejscowego nie zawiera zdefiniowania wskazanego pojęcia, a tym samym stanowi o jego nieprecyzyjności i niejasności, jest nietrafne. Na marginesie należy dodatkowo wskazać, że argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca kwalifikacji dokonanych przez skarżącą robót budowlanych nie może być przedmiotem rozważań w kontekście przedmiotowego postępowania. 3.6. Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle zaś art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Oceniając kwestionowane ustalenia planu miejscowego w tym zakresie należy stwierdzić, że nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego przepis § 20 pkt 2 lit. a planu miejscowego w zakresie w jakim wprowadzają zakaz realizacji zabudowy bliźniaczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z szeregu przepisów upzp można wysnuć wniosek, że plan miejscowy co do zasady może zawierać przepisy, z których będzie wynikało ograniczenie prawa własności nieruchomości polegające na tym, że na wskazanym terenie nie będzie można realizować określonej zabudowy. W myśl bowiem art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Skoro zatem można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których będzie wynikać zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące wielkość budynku. Jak zasadnie wskazał to Sąd I instancji, ustalenie to zostało wprowadzone z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego. Dokonując takich ustaleń organ uchwałodawczy, jak wynika z materiałów planistycznych i odpowiedzi na skargę, uwzględnił zarówno interes skarżącej, jak i interes publiczny – lokalnej społeczności. Przyczyną wprowadzenia ograniczeń było dążenie do ochrony charakteru historycznego układu przestrzennego i jego elementów o wartościach kulturowych, w tym zabytkowych. Organ wskazał, że ze względu na istniejące historycznie zagospodarowanie terenu i układ przestrzenny, charakteryzujące się stosunkowo niewielkim stopniem przekształcenia, w którym jest wysoki stopień nasycenia budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi i pensjonatowymi wolnostojącymi, w tym będącymi w gminnej ewidencji zabytków oraz wynikającym ze studium obowiązkiem preferowania form architektury regionalnej, nawiązujących do tradycji Podtatrza, zabroniono realizacji zabudowy szeregowej lub bliźniaczej. Stanowi to spełnienie generalnej zasady dążenia do pełnej integracji historycznych i współczesnych struktur architektonicznych i urbanistycznych. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż zakaz realizacji zabudowy szeregowej lub bliźniaczej na tym terenie jest w pełni uzasadniony, a tym samym nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącej, iż doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Ustalenia zaskarżonego planu nie przekreślają przy tym możliwości skarżącej do korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Strona może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu dla terenów oznaczonych w planie symbolem MN/MP-10. 3.7. W konsekwencji przedstawionej oceny nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 Ppsa oraz art. 134 § 1 Ppsa, art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa. Sąd Wojewódzki w ramach przyznanych mu uprawnień dokonał właściwej i zgodnej z prawem kontroli zaskarżonego planu miejscowego w granicach zakreślonych w skardze. Uznając zaś brak podstaw do jej uwzględnienia, zasadnie skargę oddalił. Skarżąca w ramach wniesionej skargi kasacyjnej nie wykazała natomiast, aby orzeczenie Sądu I instancji naruszało prawo. 3.8. Nie zasługiwał nadto na uwzględnienie zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o dopuszczenie dowodów ze zdjęć nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości sąsiednich. Jak wynika bowiem z art. 106 § 3 Ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 Ppsa), a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Co do zasady nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. 3.9. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.