II OSK 2311/22

Dnia 13 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. C. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 182/22 w sprawie ze skargi W. P. i I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 24 listopada 2021 r., znak: SKO.ZP/415/247/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 182/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. P. i I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Tarnowie z dnia 24 listopada 2021 r., znak: SKO.ZP/415/247/2021, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tamowa z dnia 19 października 2021 r, znak: WPP- IV.6730.64.2021, o ustaleniu na wniosek N. sp. z o.o. w T. warunki zabudowy na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie bliźniaczej, na terenie obejmującym działkę numer [...] obręb [...] przy ulicy [...] w Tarnowie. Sąd, powołując się na art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", wskazał, że w świetle sporządzonej w sprawie analizy i oceny parametrów planowanej budowy, brak jest podstaw do uznania, iż planowana inwestycja nie stanowi zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie mieści się w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy w analizowanym terenie. Planowana inwestycja polega na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a więc inwestycja o takiej funkcji wpisuje się w sposób zagospodarowania tego terenu. Ocena skarżących, że będzie to budynek wielorodzinny stanowi tylko bezzasadne przypuszczenie, które nie znajduje potwierdzenia we wniosku. Przedmiotowa decyzja jest decyzją o warunkach zabudowy dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i dla takiej inwestycji może być wydane pozwolenie na budowę. Dodatkowo także gabaryty planowanego budynku nie będą odbiegać od gabarytów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Skoro gabaryty planowanego budynku będą podobne do tych budynków, które znajdują się w sąsiedztwie, tj. budynków jednorodzinnych, to nie można twierdzić, że mamy do czynienia budynkiem wielorodzinnym. Z tego powodu nie ma podstaw, aby stwierdzić, że planowana inwestycja nie mieści się w granicach sposobu zagospodarowania przyjętego w sąsiedztwie. Nie ma też podstaw, aby w świetle art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej zakwalifikować jako jeden budynek wielorodzinny. Linia zabudowy ustalona została w odległości 6 m od północnej granicy terenu inwestycji nawiązuje do linii zabudowy wytworzonej przez budynki istniejące – zlokalizowane po wschodniej stronie terenu inwestycji. Średni wskaźnik zabudowy wynoszący około 19% wyznaczono prawidłowo ze względu na rozróżnienie między dwoma typami budynków – tj. z garażami pod budynkiem (budynki wyższe, bryła zwarta, mniejszy wskaźnik intensywności) oraz budynkami z lokalizacją garaży przy budynkach – bardziej rozbudowana bryła (budynki niższe, wskaźnik intensywności większy). W efekcie ustalono wskaźnik intensywności zabudowy na maksymalnie 19%, co jest zgodne z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Maksymalny wskaźnik szerokości elewacji frontowej ustalony został na poziomie średniej wielkości występującej w obszarze analizy z dopuszczoną tolerancją 20%, zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia, przy uwzględnieniu, że średnia szerokość elewacji frontowych wynosi ok 15 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrię dachu ustalono odpowiednio do występujących na obszarze analizowanym, co wynika z analizy. Zatem planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały w oparciu o parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Z uwagi na to, podnoszenie kwestii zabudowy bliźniaczej jako niedopuszczalnej nie znajdują podstaw w żadnych obowiązujących przepisach, co więcej powołany w skardze art. 3 pkt 2a P.b. wskazuje jako budynek mieszkalny jednorodzinny również budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Skoro ww. parametry linii zabudowy, wskaźnika zabudowy mieszczą się w dopuszczalnych granicach, a gabaryty budynków są podobne do sąsiednich – gdzie są obiekty wolnostojące o prostych zwartych bryłach i dachach stromych, co spełnia planowany obiekt, to funkcja planowanej inwestycji nie będzie burzyć zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania. Wobec spełnienia parametrów linii zabudowy i wskaźnika intensywności zabudowy wskazywanie w skardze na nieznany ustawie parametr "głębokości" zabudowy nie może być wzięty pod uwagę. Prawidłowo stwierdzono w zaskarżonej decyzji, iż warunki z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p., są spełnione, gdyż teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej ul. A. oraz do infrastruktury technicznej w zakresie przyłączenia sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii elektrycznej i w zakresie przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Jako niezasadne Sąd ocenił zarzuty co do studium i planowanego prawa miejscowego. Sporny teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z kolei studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, o czym stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Zatem studium, jak i wskazywanie na nieobowiązujący w sprawie plan miejscowy, skoro obowiązuje tylko dla innej części Osiedla [...], nie może być w kontrolowanej sprawie wiążące. Odmowa ustalenia warunków zabudowy, jak chcą tego skarżący, musi opierać się na sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym wprost konkretne ograniczenia. Z powodu tych prawidłowych ustaleń nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż organ odwoławczy odniósł się do podnoszonych zarzutów i dokonał kompleksowej kontroli prawidłowości decyzji organu I instancji, dokładnie wyjaśniając sprawę w zakresie przedmiotu, który ona obejmowała. Jeśli niektóre wskazywane przez skarżących parametry nie są brane pod uwagę w ustawie lub zarzuty dotyczą przypuszczeń stron, niepopartych wiążącym w sprawie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to organ nie ma obowiązku szczególnie szeroko się to tego odnosić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. przyjęcie przez Sąd I instancji, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji zabudowy w analizowanym terenie, w sytuacji gdy inwestycja nie mieści się w granicach sposobu zagospodarowania terenu przyjętego w sąsiedztwie – planowana budowa nie nawiązuje do formy architektonicznej zabudowanych wokół działek; - art. 9 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnów nie mają w kontrolowanej sprawie znaczenia w przypadku niezgodności planowanej zabudowy z cechą zabudowy określoną w studium; - art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości, wobec uzależnienia odmowy ustalenia warunków zabudowy od tego, czy dla danego terenu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub nie, co wpływa na zakres ochrony interesów prawnych właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi: a) mimo nierozpatrzenia argumentacji skarżących przedstawionej w skardze w kwestii nieprzeprowadzenia przez organ analizy formy architektonicznej, a zatem mimo niewyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy; b) mimo niedostrzeżenia wad procesowych postępowania administracyjnego, a to naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; c) mimo braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności uznanie, że "jeśli niektóre wskazywane przez skarżących parametry nie są brane pod uwagę w ustawie lub zarzuty dotyczą przypuszczeń stron, niepopartych wiążącym w sprawie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to organ nie ma obowiązku szczególnie szeroko się do tego odnosić", co wskazuje na lakoniczność uzasadnienia Sądu I instancji i niezgodność stanowiska Sądu z zasadami logiki w świetle obowiązku organu i Sądu jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo wyłożył, na czym polega "kontynuacja zabudowy", w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie – w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA: z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10; z 15 czerwca 2021 r., II OSK 2618/18; z 25 stycznia 2022 r., II OSK 604/19). Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż zabudowa wnioskowana przez inwestora nie odpowiada cechom i gabarytom zabudowy sąsiedniej. Należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, jak i przyjęte w decyzji na jej podstawie ustalenia w zakresie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalone w oparciu o wyniki tej analizy parametry planowanej zabudowy, nie naruszają przepisów prawa. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA: z 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11; z 27 stycznia 2012 r., II OSK 1535/11; z 12 marca 2020 r., II OSK 243/19). Jeżeli zatem planowany budynek w zabudowie bliźniaczej odpowiada istniejącym na danym terenie parametrom zabudowy, to istnieją podstawy do stwierdzenia, że planowana zabudowa spełnia wymóg kontynuacji zabudowy. W ramach tej oceny skarga kasacyjna nie zawiera żadnych konkretów, które wskazywałyby, że organ planistyczny wadliwie przeprowadził analizę planistyczną, która przyniosła konkretny wynik. Należy wskazać, że tego rodzaju analiza powstaje w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia, a w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w sprawie wadliwie ustalono warunki zabudowy w oparciu o zasady wskazane w przepisach ww. rozporządzenia. W skardze kasacyjnej nie podważono więc skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że skoro ustalone w sprawie parametry linii zabudowy, wskaźnika zabudowy mieszczą się w dopuszczalnych granicach, a gabaryty budynków są podobne do sąsiednich – gdzie są obiekty wolnostojące o prostych zwartych bryłach i dachach stromych, co spełnia planowany obiekt, to funkcja planowanej inwestycji nie będzie burzyć zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania. W tych warunkach istniały zatem podstawy do stwierdzenia, że zaplanowanie inwestycji polegającej na budowę budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej pośród wolnostojącej zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne istniejącą funkcją zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także zabudowa bliźniacza może stanowić uzupełnienie istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Takiej ocenie nie przeczy również okoliczność, że w każdym z budynków zabudowy bliźniaczej planuje się po dwa lokale mieszkalne. Taka zaś charakterystyka planowanej zabudowy w pełni odpowiada legalnej definicji budynku jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a P.b. Jednak na kolejnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego inwestor powinien mieć na względzie, że zabudowę bliźniaczą charakteryzuje m.in. to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. Obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie dwa odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian. Podkreśla się, że praktyka architektoniczna wypracowała takie rozumienie tych pojęć, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej rozumie się dwa budynki (zazwyczaj w zwierciadlanym odbiciu), które stykają się jedynie ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary, a pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej – ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2023 r., II OSK 1445/20). Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji (zasadę dobrego sąsiedztwa). W ramach tego mechanizmu nie mają jakiegokolwiek znaczenia zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowiące podstawę do wprowadzenia lokalnego porządku planistycznego. Studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA: z 30 października 2008 r., II OSK 1294/07; z 15 września 2016 r., II OSK 3075/14; z 29 września 2016 r., II OSK 2576/14). Treść studium to nie przepisy odrębne, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 346/18). Organy nie miały zatem w ogóle kompetencji do oceny, czy inwestycja ta pozostaje w sprzeczności ze studium. Z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Poza tym w skardze kasacyjnej strona skarżąca odwołuje się do treści Studium, która nie wyklucza zabudowy bliźniaczej. Nie można też uznać, że w niniejszej sprawie została naruszona konstytucyjna zasada równości. Skarżący wywodzą naruszenie tej zasady z faktu, że część terenu pokryta jest planem miejscowym, a druga część – nie. Jednak taki stan prawny nie oznacza, że w procedurze planistycznej ex definitione mamy do czynienia z nierównością wobec prawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera właśnie rozwiązania, które także w przypadku braku planu miejscowego umożliwiają zagospodarowanie nieruchomości, co jest także przejawem takich zasad jak sprawiedliwość, czy ochrona prawa własności itp. Jest to oczywiście problematyka konstytucyjna, ale nie problem konstytucyjności. Dlatego brak jest podstaw do twierdzenia na poziomie Konstytucji RP, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy narusza zasadę równości, ponieważ np. sąsiednim terenie obowiązuje plan miejscowy. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 32 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Uchwalenie planu miejscowego dla części osiedla, procedura zmierzająca do uchwalenia planu miejscowego oraz treść studium nie są okolicznościami, które miałyby wpływ na ocenę legalności zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wydania w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, o czym wyżej była mowa. Kwestia kontynuacji funkcji została w sprawie należycie rozważona przez organ, co też potwierdził Sąd I instancji, a oceny w tym zakresie nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Brak jest podstaw do uznania, że postępowanie administracyjne w ww. zakresie naruszało art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Postępowanie to uwzględniało obowiązujące przepisy prawa, dlatego niewadliwym było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że "jeśli niektóre wskazywane przez skarżących parametry nie są brane pod uwagę w ustawie lub zarzuty dotyczą przypuszczeń stron, niepopartych wiążącym w sprawie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to organ nie ma obowiązku szczególnie szeroko się do tego odnosić". Taka ocena Sądu nie narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. i jest wystarczająca w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ zasadniczo uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a nie kwestii pozaprawnych wynikłych z subiektywnego przekonania strony skarżącej. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.