II OSK 1903/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 420/11 w sprawie ze skargi Gminy Zawiercie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.N. na rzecz Gminy Zawiercie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Zawiercie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uchwałą z dnia [...] grudnia 2010 r. Rada Miejska w Zawierciu stwierdziła wygaśnięcie z dniem 2 grudnia 2010 r. mandatu radnej A.N. wybranej do Rady Miejskiej w Zawierciu w okręgu wyborczym nr [...], w związku z niezłożeniem w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc prośby o udzielenie urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190) i art. 24b ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił, że radna została wybrana do Rady Miejskiej w Zawierciu w wyborach do rad gmin, które miały miejsce w dniu 21 listopada 2010 r. W dacie wyboru zatrudniona była w Urzędzie Miejskim w Zawierciu na stanowisku Zastępcy Prezydenta Miasta. Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej o zbiorczych wynikach wyborów do rad na obszarze kraju przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2010 r. ogłoszone zostało w dniu 23 listopada 2010 r. i opublikowane w Dzienniku Ustaw Nr 222, poz. 1454, z dnia 25 listopada 2010 r. Tym samym termin do złożenia wniosku o urlop bezpłatny upływał w dniu 2 grudnia 2010 r. Organ ustalił natomiast, że dopiero w dniu 17 grudnia 2010 r. nowo wybranemu Prezydentowi Miasta wręczono dwa dokumenty: jeden zawierający prośbę radnej o udzielenie urlopu bezpłatnego kierowany do Prezydenta Miasta i opatrzony przez zainteresowaną datą 1 grudnia 2010 r. oraz kolejne zawierające zgodę byłego Prezydenta Miasta – Mirosława Mazura na udzielenie radnej urlopu bezpłatnego od dnia 17 grudnia 2010 r. Organ administracji zaznaczył, że wniosek radnej o udzielenie urlopu bezpłatnego nie zawierał daty wpływu, czy innego urzędowego poświadczenia jego wniesienia, nie został ponadto odnotowany w ewidencjach poczty przychodzącej do Urzędu Miasta. Nie można zatem potwierdzić, że pismo to wpłynęło w terminie o którym mowa w art. 24b ustawy o samorządzie gminnym. Z oświadczenia Sekretarz Miasta wynika natomiast, że otrzymała te dokumenty dopiero w dniu 17 grudnia 2010 r., od byłego Prezydenta Miasta Mirosława Mazura i w tym też dniu zostały one przekazane urzędującemu Prezydentowi Miasta. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ uznał, że doszło do wygaśnięcia mandatu radnej i podjął omawianą uchwałę. Uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru w dniu 10 stycznia 2011 r. Zawiadomieniem z dnia 7 lutego 2011 r. Wojewoda Śląski poinformował Radę Miejską w Zawierciu o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej uchwały, jako niezgodnej z art. 24b ust. 1 i 5 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Zawierciu z dnia [...] grudnia 2010 r. Organ nadzoru podał, iż Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej o zbiorczych wynikach wyborów opublikowano w Dzienniku Ustaw Nr 222, poz. 1454 z dnia 25 listopada 2010 r., zatem termin do złożenia wniosku o urlop bezpłatny upływał w dniu 2 grudnia 2010 r. W oparciu o kopię wniosku radnej z dnia 1 grudnia 2010 r. o udzielenie urlopu bezpłatnego, a także pismo z dnia 2 grudnia 2010 r. ówczesnego Prezydenta Miasta Zawiercie oraz jego oświadczenie z dnia 3 stycznia 2011 r. o terminie złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego, organ nadzoru ustalił, że radna wystąpiła w dniu 1 grudnia 2010 r. z wnioskiem o udzielenie jej urlopu bezpłatnego na czas sprawowania mandatu oraz przez okres 3 miesięcy po jego wygaśnięciu. Wojewoda uznał, że wniosek ten został skierowany bezpośrednio do przełożonego radnej, ówczesnego Prezydenta Miasta Zawiercie, a więc osoby właściwej do udzielenia takiego urlopu. Prezydent natomiast pismem z dnia 2 grudnia 2010 r. udzielił radnej urlopu bezpłatnego zgodnie z wnioskiem. Wojewoda uznał, że nie było podstaw do kwestionowania prawdziwości tych oświadczeń złożonych przez funkcjonariuszy publicznych. Organ zaznaczył, że nie posiada instrumentów do weryfikacji oświadczeń składanych przez funkcjonariuszy publicznych, dlatego uznał, że zawierają one prawdę. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Zawiercie. Gmina podkreśliła, że w postępowaniu nadzorczym organ nadzoru zobowiązany jest zbadać legalność podjętej uchwały i ewentualnie stwierdzić jej sprzeczność z prawem, nie powinien natomiast opierać się na błędach w ustaleniach faktycznych. Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że uchwała zawiera błędną podstawę prawną, ale zważywszy na treść jej uzasadnienia wydaje się oczywistym, iż błąd ten stanowi w istocie oczywistą omyłkę pisarską. Jak bowiem wynika z przywołanej podstawy wygaśnięcie mandatu radnego następuje na skutek pisemnego zrzeczenia się mandatu. Taka okoliczność nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie, więc prawidłowo winno zostać oznaczone, że uchwałę podjęto na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a. Zgodnie ze wskazanym przepisem wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W myśl natomiast ust. 2 cytowanego przepisu wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W niniejszej sprawie Rada Gminy stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej z uwagi na ustalenie, że nie uczyniła ona zadość wymogowi złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego na czas sprawowania mandatu w ustawowym terminie, a więc obowiązkowi określonemu w art. 24b ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do jego postanowień osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba ta obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem sporu są okoliczności faktyczne, od zaistnienia których uzależniona jest ocena prawidłowości oraz zgodności z prawem podjętej uchwały. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że organ nadzoru nie ma możliwości dokonania oceny stanu fatycznego ustalonego w kontrolowanym akcie. W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji, w której norma prawa materialnego uzależnia podjęcie uchwały o określonej treści od konkretnych okoliczności stanu faktycznego, koniecznym staje się dokonanie kontroli prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ. Wojewoda wydając rozstrzygnięcie nadzorcze powinien przedstawić wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego podjęcia. Powinien więc wykazać w sposób nie budzący wątpliwości sprzeczność postanowień badanego aktu z prawem oraz wyjaśnić, które z przepisów w jego ocenie zostały naruszone. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie organ nadzoru oparł swoje rozstrzygnięcie nadzorcze w zasadzie na jednym dokumencie, mianowicie oświadczeniu byłego Prezydenta Miasta stwierdzającym, że radna złożyła wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego w przepisanym terminie. Organ nie wyjaśnił w okoliczności odnoszących się do daty złożenia przez Radną wniosku o urlop bezpłatny. Jedynie ogólnikowe wskazanie, że brak było podstaw do kwestionowania prawdziwości oświadczeń złożonych przez funkcjonariuszy publicznych, w ocenie Sądu I instancji, nie jest wystarczające, tym bardziej że oświadczenie Mirosława Mazura złożone zostało przez niego w okresie, w którym nie był już Prezydentem Miasta. Organ nadzoru nie wskazał dlaczego nie ustalono braku jakiejkolwiek adnotacji urzędowej o wpływie wniosku radnej do urzędu oraz daty przedłożenia go urzędującemu wówczas Prezydentowi Miasta. Organ nie ustalił również, czy w dokumentacji pracowniczej zainteresowanej nie został w jakikolwiek sposób odnotowany tenże wniosek, a przynajmniej dokonywanie takich ustaleń nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił także, że organ nadzoru przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego powinien być dopuścić do udziału w postępowaniu organ samorządu terytorialnego i zapewnić mu swobodę wypowiedzi. Z akt sprawy natomiast wynika, iż uchwała Rady Miejskiej w Zawierciu została doręczona organowi nadzoru w dniu 10 stycznia 2011 r., postępowanie natomiast w sprawie stwierdzenia nieważności tejże uchwały wszczęte zostało dopiero w dniu 7 lutego 2011 r., a następie w dniu [...] lutego 2011 r. wydane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze. Zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, jak i samo rozstrzygnięcie zostało doręczone Gminie równocześnie – w dniu 10 lutego 2011 r. Udział organu gminy w postępowaniu nadzorczym był więc iluzoryczny i zdaniem Sądu I instancji, takie postępowanie Wojewody uniemożliwiło podjęcie jakiejkolwiek czynności mającej na celu przedstawienie stanowiska Rady w niniejszej sprawie oraz ewentualne zapoznanie się i odniesienie się organu nadzoru do jej argumentacji. Sąd I instancji zaznaczył, że uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie przesądza o prawidłowości kontrolowanej w ramach postępowania nadzorczego Wojewody uchwały. Granice sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczane, między innymi, przez prawną formę działania organów administracji stanowiącą przedmiot zaskarżenia. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli było wyłącznie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, nie natomiast uchwała Rady Miejskiej stwierdzająca wygaśnięcie mandatu Radnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła radna. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: Po pierwsze, art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 24b ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały jest art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej. Po drugie, art. 91 ust. 5 w związku z art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nadzoru nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie wyjaśniła przesłanej swojego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania – art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez zaniechanie zbadania legalności uchwały, której dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze i zaniechanie zastosowania środków w celu usunięcia naruszenia prawa wywołanego tą uchwałą. Radna wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wprawdzie należy uznać za uzasadnione stanowisko strony skarżącej, iż prawną podstawą do podjęcia kwestionowanej uchwały z dnia [...] grudnia 2010 r. były – wskazane w jej treści – przepisy art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i art. 24b ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym a nie – jak to stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – art. 190 ust. 1 pkt 2a wymienionej Ordynacji, lecz to błędne stanowisko Sądu nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania. Powołane w uchwale przepisy przewidują wygaśnięcie mandatu radnego na skutek pisemnego zrzeczenia się tego mandatu (art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej). Osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat (art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W takiej sytuacji obowiązana jest ona złożyć w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów wniosek o udzielenie jej urlopu bezpłatnego. Zgodnie z art. 24b ust. 5 powołanej ostatnio ustawy niezłożenie przez radnego wniosku w ustawowym terminie jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. Podstawą do podjęcia kwestionowanej uchwały było więc ustalenie, że A.N. na skutek niezłożenia w terminie wniosku o udzielenie jej urlopu bezpłatnego znalazła się w takiej samej sytuacji, jakby zrzekła się mandatu radnej. Natomiast wygaśnięcie mandatu radnego następuje na skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji czy działalności (art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji) dotyczy innych – niż zaistniała w rozpoznawanej sprawie – sytuacji. Na zaprzestanie wykonywania takich funkcji czy prowadzenia takiej działalności radny ma okres 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej). Przyjęcie przez Sąd I instancji, iż zaskarżona decyzja zawierała omyłkę co do podstawy prawnej nie miała jednak żadnego znaczenia dla treści zaskarżonego wyroku. Należy bowiem podzielić stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zaskarżone do tego Sądu rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie w zakresie uzasadniającym jego uchylenie zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w postępowaniu o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie nadzorcze powinien więc podjąć wszelkie niezbędne i możliwe kroki prowadzące do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 k.p.a.), prowadząc przy tym postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powinien więc również umożliwić stronom czynny udział w postępowaniu z możliwością wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów (art. 10 § 1 k.p.a.). Na podjęcie czynności nadzorczej organ nadzoru ma termin 30 dni od dnia doręczenia kwestionowanej uchwały (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i jest to wystarczający czas do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Należy w pełni podzielić stanowisko z zaskarżonego wyroku, że Wojewoda Śląski opierając się wyłącznie na pismach Anny Nemś i byłego Prezydenta Zawiercia, bez wyjaśnienia kiedy one rzeczywiście były złożone i dlaczego nie przeszły zwykłej drogi korespondencji urzędowej, nie wykorzystał możliwości wyczerpania postępowania dowodowego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nastąpiło to przy tym z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., skoro Gmina została zawiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego w tym samym dniu, w którym doręczono jej rozstrzygniecie nadzorcze. W pełni należy więc uznać za uzasadnioną ocenę z zaskarżonego wyroku, że udział Gminy Zawiercie w postępowaniu nadzorczym był iluzoryczny. Wskazać przy tym trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02 (publ. w ONSA 2003, nr 2, poz. 43) stwierdził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy powinno łączyć się z odpowiednim zawiadomieniem o jego wszczęciu organu gminy a brak takiego zawiadomienia stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, iż nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 10 i art. 11 k.p.a. przez przyjęcie, iż organ nadzoru nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz nie wyjaśnił przesłanek swego rozstrzygnięcia. Nie stanowi bowiem wystarczającego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia stwierdzenie, że organ nie miał podstaw do kwestionowania prawdziwości oświadczeń złożonych przez funkcjonariuszy publicznych. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zbadania legalności uchwały, której dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze. Przedmiotem postępowania było – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – rozstrzygnięcie nadzorcze a nie uchwała organu gminy, w stosunku do której zostało ono wydane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż wobec niewyjaśnienia stanu faktycznego nie można ocenić, czy rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Ta sama wada dotyczy też zaskarżonej nim uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł przy tym samodzielnie ustalać stanu faktycznego sprawy zarówno ze względu na ograniczenia dowodowe wynikające z art. 106 § 3 p.p.s.a., jak i – przede wszystkim – ze względu na swoją rolę sprowadzającą się do kontroli aktów administracyjnych a nie zastępowania organów administracyjnych. Organ nadzoru może natomiast wyjaśnić rzeczywiste okoliczności związane ze złożeniem przez A.N. wniosku o urlop bezpłatny i w wypadku uznania, że zachowała ona ustawowy termin do złożenia tego wniosku, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Również sama radna może zaskarżyć tę uchwałę w trybie art. 101 tej ustawy. Uchylenie czynności nadzorczej nie oznacza więc, iż brak jest możliwości skontrolowania zaskarżonej uchwały. Z powyższych względów NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 2 tej ustawy orzekł, jak w sentencji.