II OSK 1927/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Ewa Ibrom Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt IV SAB/Po 19/09 w sprawie ze skarg H. P. oraz D. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie niewydania decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz D. G. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. P. i D. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie niewydania decyzji. Przedmiotowy wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 10 października 2008 r. H. P. oraz D. G. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z żądaniem rozbiórki chlewni objętej decyzją tego organu z dnia (...) stycznia 2008 r. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, iż obiekt budowlany jest nieużytkowany i nie nadaje się do tego by można go było doprowadzić do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował wnioskodawców pismem z dnia 3 listopada 2008 r., iż organ nie podziela stanowiska, że istnieje konieczność wydania nakazu rozbiórki, ponieważ nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ wskazał również, iż przedmiotowy obiekt nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego oraz że uregulowanie zawarte w art. 76 ust. 1 Prawa budowlanego nie nakazują bezwzględnej, przymusowej rozbiórki, a jedynie "umożliwiają" nakazanie rozbiórki w przypadku wystąpienia przesłanek zawartych w tym przepisie, który to nakaz uzależniony jest od woli właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a nie od żądania strony. Pismem z dnia 20 listopada 2008 r. Skarżący złożyli zażalenie na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2008 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu uznał zażalenie za nieuzasadnione wskazując w uzasadnieniu, iż jeżeli przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Zdaniem organu postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego należy do kategorii spraw wszczynanych z urzędu. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie, a ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego szczegółowo wyjaśnił wnoszącym żądanie przyczyny swego działania, to nie można temu organowi zarzucić bezczynności. Pismem z dnia 15 grudnia 2008 r. H. P. oraz D. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zarzucając mu naruszenie art. 12, 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej Kpa) przez ich niezastosowanie oraz art. 61 § 1 i 3 Kpa przez ich błędną wykładnię i ich niezastosowanie. Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż zgodnie z art. 67 ustawy Prawo budowlane (w oparciu o który skarżący domagali się rozbiórki obiektu budowlanego), jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji brzmienie powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż decyzję o tym czy w określonej sprawie należy wszcząć postępowanie w trybie art. 67 prawa budowlanego pozostawiono uznaniu organu administracyjnego. W takiej sytuacji, wniosek strony może stanowić jedynie sygnał dla organu aby wszcząć takowe postępowanie z urzędu jednakże nie może być on traktowany jako wniosek wszczynający postępowanie w sprawie. Również ewentualne postępowanie przewidziane w art. 48 Prawa budowlanego wszczynane jest przez organ z urzędu (por. W. Białończyk Wojciech, Z. Cieślik: Komentarz do art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.03.207.2016), zmienionej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U.04.93.888), LEX/el. 2005). Zatem skoro ww. przepisy Prawa budowlanego ustanawiają zasadę oficjalności, wyłączając tym samym zasadę skargowości, to strona nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynność organu w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym (por: NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt. II OSK 1314/06, System Informacji Prawnej LEX nr 364695). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. G., zaskarżając go w całości. Jako podstawę kasacji skarżąca wskazała art. 174 pkt 2 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości skarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego strony reprezentowanej przez radcę prawnego w kwocie 560 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w świetle art. 67 Prawa budowlanego istnieją dwie rozłączne przesłanki wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, a mianowicie gdy obiekt jest: a) nie użytkowany, b) nie wykończony. Dodatkowo w obu tych przypadkach konieczne jest stwierdzenie, że obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. W przedmiotowej sprawie w istocie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją - tzn. występuje nie tylko jedna przesłanka, ale obie przesłanki do wydania nakazu rozbiórki. Ponadto organ, nakazując zaniechanie wszelkich robót, w sposób niewątpliwy uznał, że obiekt nie nadaje się do tego by dalej istniał. A zatem organ był zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki. Należy zauważyć, że samowolnie użytkowany i nie wykończony budynek stwarza zagrożenie dla wartości chronionych, istotnych z punktu widzenia interesu publicznego, takich jak: bezpieczeństwo, zdrowie oraz życie ludzi, a także ład przestrzenny. Tymczasem organ nadzoru budowlanego, zobowiązany do ochrony tych wartości [art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) Prawa budowlanego] żadnych działań zmierzających w tym kierunku nie podejmował i nadal nie podejmuje. W sprawię stanu technicznego obiektu budowlanego nie zostało z urzędu wszczęte jakiekolwiek postępowanie. Naruszenie prawa przez WSA w Poznaniu polegało w ocenie skarżącej na dokonaniu błędnej oceny stanu faktycznego z prawem przez niedostrzeżenie, że PINB w K. w istocie był bezczynny. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną przepis art. 151 p.p.s.a. nie jest samoistnym przepisem umożliwiającym oddalenie skargi, a WSA w Poznaniu nie wskazał innego. Niedostrzeżenie przez WSA w Poznaniu istotnego naruszenia prawa przez PINB w K. samo w sobie jest również naruszeniem prawa. Świadczy ono o zaniechaniu lub niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu, a tym samym o naruszeniu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przemilczenie istotnego naruszenia prawa przez organy administracyjne jest naruszeniem obowiązku przedstawienia stanu sprawy wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie doszło w ocenie skarżącej kasacyjnie do błędnego oddalenia skargi, czyli naruszenia art. 151 p.p.s.a. zamiast do jej uwzględnienia, czyli zastosowania art. 145 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z realizacją zasady prawdy obiektywnej związany jest spoczywający na organie obowiązek ustalenia w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu uprawnionego, posiadającego przymiot strony w postępowaniu, a w dalszej kolejności ustalenia treści żądania i rzeczywistej woli strony. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. A zatem podmiotami, na które organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego mogą być jedynie właściciel tegoż obiektu lub jego zarządca. Taka wykładnia tego przepisu - w ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, gdy weźmie się pod uwagę dodatkowo to, że przepis art. 67 został umieszczony w rozdziale 6 ustawy p.t. "Utrzymanie obiektów budowlanych". W rozdziale tym ustawodawca nałożył określone obowiązki w zakresie stanu technicznego obiektów budowlanych na właściciela i zarządcę budynku. Jednakże kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostaje, czy żądania wszczęcia tego postępowania może domagać się inny podmiot, niż wskazany w treści art. 67 ust. 1 ustawy. Wyjaśniając tę kwestię należy przede wszystkim wskazać, że ustawa Prawo budowlane chroni interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na których mają być realizowane roboty budowlane. Czyni tak też wówczas, gdy te roboty budowlane mają polegać na rozbiórce. Należy bowiem mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 67 powołanej wyżej ustawy dotyczy nakazu rozbiórki. Nakazu rozbiórki dotyczą też decyzje wydawane na podstawie m.in. art. 48 ust.1, 49, 51 ust.1 pkt. 1 tej ustawy. W tych postepowaniach przyjmuje się, że krąg stron postępowania należy oceniać podobnie jak przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę ( art. 28 ust. 2 prawa budowlanego ). Jeżeli zaś jest ograniczony krąg stron postępowania to ustawodawca wyraźnie wskazuje to w przepisie (np art. 59 ust. 7 - pozwolenie na użytkowanie). Z powyższych względów przyjąć należy, że stronami w postępowaniu w sprawie decyzji z art. 67 będą, zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy: właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego, w stosunku do którego ma być nakazana rozbiórka, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania tego obiektu. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. W sytuacji, gdy inwestor realizuję budowę obiektu z naruszeniem wskazanych odległości, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie można "niejako z urzędu" uznać, iż właścicielom znajdującym się w obszarze oddziaływania tego obiektu nie przysługuje przymiot strony w świetle art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z powyższych względów uznać należy, że strona w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego może domagać się wszczęcia postępowania z art. 67 ust. 1 tej ustawy to zaś oznacza, że może organowi zarzucać bezczynność, a Sąd ma ocenić czy organ w tej bezczynności pozostaje. W świetle powyższych wywodów uznać należy, iż wyrok Sądu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał wprawdzie podstawę prawną i faktyczną orzeczenia, jednakże ustalenia przyjęte w tym przedmiocie są zbyt ogólnikowe. Należy mieć na uwadze, iż uzasadnienie wyroku Sądu Administracyjnego nie tylko legitymizuje ten wyrok, czyli ujawnia racje, które stały za orzeczeniem rozstrzygającym o legalności decyzji organu administracji, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższe funkcje, powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy ale również dokładnie wyjaśniać podstawy prawne rozstrzygnięcia w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy. Przedstawienia własnego stanowiska sądu (art. 3 § 1 p.p.s.a.) nie można zastępować ogólnikową aprobatą stanowiska organów orzekających. Nie oznacza to oczywiście, że Sąd pierwszej instancji nie może podzielić poglądów organów administracji, jednakże nie może tego uczynić bez przeanalizowania przesłanek te poglądy uzasadniających i wyrażenia własnego stanowiska, co do ich prawidłowości w świetle przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności rozpoznawanej sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd pierwszej instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej przedstawione i przy ich uwzględnieniu dokona ponownej analizy wniesionej do Sądu skargi mając na względzie wymagania stawiane wyrokowi sądu przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga kasacyjna oparta została na uzasadnionych podstawach, co stosowanie do art. 185 § 1 p.p.s.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.