II OSK 1931/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Spółka Komandytowo-Akcyjna w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 1027/12 w sprawie ze skargi P. Spółka Komandytowo-Akcyjna w Sobocie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz P. Spółka Komandytowo-Akcyjna w Sobocie kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 7 marca 2013r., sygn. akt II SA/Go 1027/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę P. SKA w S. (dalej zwanej Spółką) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2012r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy: Decyzją z dnia 25 lipca 2012r. Wójt Gminy S. (dalej zwany organem I instancji) ustalił na wniosek J. N. (dalej zwanego inwestorem), warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach wydzielonych z nieruchomości o nr ewid. [...], obręb W., gmina S.. Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2012 r. Spółka zwróciła do organu I instancji o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją, z uwagi na nie zapewnienie jej czynnego udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Podała, że kopię decyzji otrzymała od firmy nie związanej z formą działalności spółki wnoszącej o wznowienie postępowania. Jednocześnie wniosła o wstrzymanie wykonania tej decyzji do czasu ostatecznego zakończenia sprawy. Wskazała przy tym na konieczność uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu objętym żądaniem wznowienia z uwagi na pominięcie w tej decyzji okoliczności, że będące własnością Spółki działki sąsiednie (m.in. o nr [...] i nr [...]), w stosunku do działki dla której ustalono warunki zabudowy, przeznaczone są pod inwestycję polegającą na budowie zakładu produkcyjnego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego G.. Podkreśliła, że okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia ładu architektoniczno-budowlanego oraz ewentualnego nałożenia na inwestora obowiązków w zakresie barier przeciwhałasowych związanych z planowanym usytuowaniem budownictwa mieszkalnego w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej budowy zakładu produkcyjnego na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] września 2012r. organ I instancji, powołując m.in. art. 145 § 1 pkt 6 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), wznowił postępowanie objęte wnioskiem Spółki, a następnie postanowieniem z dnia [...] września 2012r. wstrzymał wykonanie własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2012r. stwierdzając, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji z uwagi na konieczność dokonania powtórnej analizy terenu obejmującej tereny administracyjne miasta G. przylegające bezpośrednio do działki nr [...]. Na skutek zażalenia inwestora, postanowieniem z dnia [...] października 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że co prawda określenie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji", o którym mowa w art. 152 k.p.a., nie oznacza konieczności wykazania – udowodnienia przez organ, że po wznowieniu na pewno w przyszłości decyzja zostanie uchylona, niemniej jednak dla wstrzymania wykonania w tym trybie decyzji musi istnieć stan, w którym organ na podstawie zebranego materiału dowodowego jest wstępnie przekonany o konieczności uchylenia decyzji. Wskazano, że ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nie może być dowolna, lecz powinna być przekonująca i wyczerpująca, przeprowadzona w oparciu o materiał dowodowy sprawy, a organ, przy ustaleniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, winien mieć na względzie wszystkie przesłanki wznowienia wynikające z przepisów k.p.a. Uznano, że organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu w ogóle nie dokonał oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, poprzestając jedynie na lakonicznym stwierdzeniu – bez bliższego uzasadnienia swojego stanowiska, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia wymienionej decyzji z uwagi na konieczność dokonania powtórnej analizy terenu obejmującej tereny administracyjne miasta Gorzowa Wlkp. przylegające bezpośrednio do działki nr [...]. Wskazano także na pewną niekonsekwencję w działaniu organu I instancji, który w podstawie prawnej postanowienia o wznowieniu postępowania podaje art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego stanowiska innego organu, a w uzasadnieniu tego postanowienia stwierdza, że Spółka jako przesłankę wznowienia postępowania podała brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, a więc inną przesłankę niż ta określona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Zauważono ponadto, że odrębną kwestią jest prawidłowość dokonania w sprawie ustalenia warunków zabudowy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a inną prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. W konsekwencji stwierdzono, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 124 k.p.a., a organowi I instancji zlecono ponowne rozpatrzenie kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem przepisu art. 152 k.p.a. i zobowiązano do należytego uzasadnienia swojego stanowiska. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zaniechanie dokonania oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy przy jednoczesnym bezpodstawnym i rażąco wadliwym dokonaniu oceny zgodności z prawem decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowionego. Podniosła, że decyzja ta obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż Spółka otrzymała od organu jedynie kserokopię tej decyzji bez załącznika graficznego analizy terenu stanowiącego jej integralną część. Ponadto wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wyznaczenie obszaru analizowanego wokół działki nastąpiło w sposób wadliwy. Jako prawidłowe oceniła przy tym stanowisko organu I instancji, że istnieje konieczność sporządzenia nowej analizy, zgodnej z prawem, co jest wystarczającym powodem do wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Dodała, że obowiązkiem organu jest nie tylko prawidłowe doręczenie stronie decyzji lecz także zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania i zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a organ I instancji nie dochował tych zasad w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zauważyła także, że Kolegium, z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., zaniechało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazania przyczyn, z powodu których nie przeprowadziło dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że skoro przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie dotyczące kwestii wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowionym, to sąd nie ma podstaw do dokonywania oceny zarzutów skierowanych przeciwko decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie. Oceniając natomiast legalność zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że postanowienie organu I instancji było dotknięte wadami na tyle istotnymi, że uzasadniały one uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zauważył bowiem, że organ I instancji, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie dokonał oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania w oparciu o analizę materiału dowodowego sprawy, co w konsekwencji uniemożliwiło Kolegium przeprowadzenie merytorycznej, drugoinstancyjnej kontroli, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w dostatecznym stopniu uzasadniał wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, gdyby w takich okolicznościach Kolegium dokonało samodzielnej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, co do której wznowiono postępowanie, to naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, gdyż przeprowadziłoby ostateczną ocenę dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji tylko w jednej instancji. Z tych też powodów, za nieuprawniony uznano zarzut Spółki naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z niezastosowaniem art. 136 k.p.a. Podkreślono, że jeżeli organ zdecydował się na zgromadzenie dowodów dla przeprowadzenia oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w trybie art. 152 k.p.a., to powinien to incydentalne postępowanie wyjaśniające przeprowadzić z poszanowaniem reguł procesowych k.p.a. Uznano, że w tego rodzaju postanowieniu właściwy organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 k.p.a., brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 152 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynikało, że zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy postanowienia kasacyjnego z jednoczesnym pominięciem przez Sąd I instancji, że postanowienie organu odwoławczego wydane zostało w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako ingerujące w zakres nie objęty zażaleniem oraz w dalszy tok postępowania przed organem I instancji; 2) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ odwoławczy zamiast wydać postanowienie kasacyjne powinien samodzielnie rozstrzygnąć sprawę wydając postanowienie o charakterze merytorycznym; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie stanowiska Spółki i stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia oraz nieczytelne wyjaśnienie przyczyn rozstrzygnięcia. Z tych też powodów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej oceniono, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organ odwoławczy dysponował wystarczającym wnioskiem dowodowym by wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Zauważono, że we wniosku o wznowienie postępowania Spółka wskazywała nie tylko na pominięcie jej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jako strony ale także na pominięcie w treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak i w pisemnej analizie, działki sąsiedniej względem terenu inwestycji, stanowiącej własność Spółki. Podniesiono, że na działce tej Spółka rozpoczęła budowę hali produkcyjnej z częścią biurowo-socjalną na podstawie ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wydanej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wywiedziono, że organ odwoławczy, mimo nie podniesienia przez inwestora takich argumentów w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, odniósł się do kwestii konieczności sporządzenia ponownej analizy z uwzględnieniem pominiętej działki Spółki. Uznano, że takie działanie stanowi nieuprawnioną ingerencję w tok postępowania wznowionego, tym bardziej, że organ odwoławczy zalecił aby organ I instancji nie dokonywał ponownej analizy, gdyż dotychczasowa jest wystarczająca. Przyjęto, że kwestia ta nie powinna być przedmiotem rozważania przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Oceniono także, że ani organ odwoławczy ani Sąd I instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 138 § 2 k.p.a., nie wskazali, jaką to pogłębioną analizę miałby dokonać organ I instancji w zakresie postanowienia wydanego na podstawie art. 152 k.p.a. Wskazano także na pewną nieścisłość w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym z jednej strony wskazuje się na brak możliwości badania wadliwości decyzji objętej postępowaniem wznowionym na etapie rozpatrywania wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji, a z drugiej strony jako prawidłowe kwalifikuje się zobowiązanie organu I instancji przez organ odwoławczy do dokonania wnikliwej analizy materiału dowodowego. Dodano, że zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a., nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. To zaś, zdaniem Spółki oznacza, że organ odwoławczy, rozpatrując zażalenie na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, winien wydać postanowienie reformatoryjne ze wskazaniem zaistnienia przesłanki wznowieniowej, braku negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji oraz prawdopodobieństwa jej uchylenia z przyczyn wskazanych przez organ I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 152 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty podniesione przez Spółkę są trafne. Nie sposób bowiem podzielić podnoszonego przez Spółkę zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie stanowiska Spółki i stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia oraz nieczytelne wyjaśnienie przyczyn rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Spółka nie wskazała, jakie konkretnie elementy składające się na jej stanowisko i stan faktyczny kontrolowanej sprawy zostały pominięte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie podała także, które fragmenty tego uzasadnienia są nieczytelne. To zaś uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tego zarzutu. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie akcentuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11 oraz wyrok NSA z 27 lutego 2014r., sygn. akt. II OSK 930/13 – dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (na stronie 6 i 7) Sąd I instancji wyartykułował przyczyny, z powodu których podzielił pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego o konieczności wydania w kontrolowanej sprawie postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono bowiem, że organ I instancji nie dokonał oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania z poszanowaniem reguł procesowych k.p.a. mających zastosowanie w postępowaniu wyjaśniającym. Uznano także, że gdyby w takich okolicznościach Kolegium dokonało samodzielnej oceny prawdopodobieństwa uchylenia tej decyzji to naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, gdyż przeprowadziłoby ostateczną ocenę dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji tylko w jednej instancji. Powyższe stanowisko Sądu I instancji zostało zakwestionowane przez Spółkę w skardze kasacyjnej w postaci zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 152 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego zarzutu Spółka akcentowała przede wszystkim, że skoro zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a., nie wymaga udowodnienia, to organ odwoławczy, rozpatrując zażalenie na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, winien wydać postanowienie reformatoryjne. Pogląd ten uznać należy co do zasady za prawidłowy. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W przytoczonym przepisie posłużono się terminem "prawdopodobieństwa", którego nie można utożsamiać z terminami "udowodnienie" czy "uprawdopodobnienie", choć drugi z tych terminów w warstwie językowej jest swoistą zbitką pojęciową wyrazów "prawda" i "podobieństwo". W przepisach procesowych prawdopodobieństwo może być jednak uwzględnione również z urzędu (tak jak ma to miejsce w art. 152 § 1 k.p.a.), podczas gdy warunek uprawdopodobnienia zwykle odnosi się do tego, kto wywodzi z niego określone skutki prawne (zob. przykładowo art. 58 § 1 k.p.a.). Powyższe zróżnicowanie terminologiczne pozwala na sformułowanie wniosku, że nie ma podstaw do wymagania od organu chociażby uproszczonego dowodzenia o skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Za wystarczające uznać bowiem należy wskazanie przez ten organ na takie możliwości. Powzięcie zaś przez organ takiego przekonania może opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Nie można też twierdzić zasadnie, że prawidłowa ocena zaistnienia lub też braku przesłanki z art. 152 k.p.a. ma cechę dowolności z tej przyczyny, że nie przeprowadzono szczegółowego i wnikliwego postępowania dowodowego dotyczącego tej kwestii (por. G. Łaszczyca, Postanowienia rozstrzygające kwestie wstrzymania wykonania decyzji (odpowiednio postanowienia – art. 126 k.p.a.) w związku z trybem wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 152 k.p.a.) oraz trybem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 159 k.p.a.), [w:] Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lex-el 2012). Skoro wydanie postanowienia na podstawie art. 152 k.p.a. nie wymaga prowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego (dowodowego), to nie można uznać za prawidłowe rozstrzygnięcia organu odwoławczego z zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten na skutek zażalenia winien jedynie ocenić, czy dokumentacja przedstawiona przez organ I instancji pozwoliła na wydanie zaskarżonego postanowienia. Nie znajduje natomiast uzasadnienia rozstrzyganie o uchyleniu tego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego co do zaistnienia przesłanki określonej w art. 152 k.p.a., skoro prowadzenie takiego postępowania nie jest zasadne przy rozpatrywaniu omawianej kwestii procesowej. Takie działanie organu odwoławczego jest nie tylko sprzeczne z art. 152 § 1 k.p.a., ale także narusza zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), gdyż zobowiązuje organ I instancji do szczegółowego prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność zaistnienia "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji, zamiast do podejmowania kroków niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 720/07, Lex nr 485367). Nie sposób przy tym podzielić obaw Sądu I instancji co do naruszenia zasady dwuinstancyjności w sytuacji, gdyby organ odwoławczy dokonał samodzielnej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu podlegającym wznowieniu. Jak słusznie bowiem podnosi Z. Kmieciak (Postępowanie wstępne i wyjaśniające przed organem drugiej instancji, (w:) Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2011, Lex-el), "dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie jest celem samym w sobie. Stanowi ona raczej rodzaj systemowej gwarancji poszanowania jego rzetelności, podporządkowanej w ostatecznym rachunku idei prawidłowego załatwienia sprawy w sposób najmniej uciążliwy dla strony i bez uzasadnionej zwłoki. Znaczenie zawartego w przepisach art. 136 k.p.a. słowa "dodatkowe" trzeba zaś oceniać mając na uwadze konkretny stan faktyczny i prawny oraz skalę potencjalnych czynności wyjaśniających. Nawet w sytuacji ewidentnych zaniedbań organu I instancji, kwalifikowanych jako brak rozpoznania sprawy, błąd ten można naprawić w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uzupełnienie dowodów i materiału dowodowego w sprawie sprowadzałoby się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organu odwoławczego, a okoliczności sprawy wskazywałyby na zasadność odwołania. Za wnioskiem tym zdaje się przemawiać redakcja przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w którym użyto zwrotu "organ odwoławczy może uchylić", a nie "organ odwoławczy uchyli". Formułując w ten sposób upoważnienie do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego, przyznano organowi odwoławczemu określoną swobodę w wyborze trybu działania. Natomiast, ryzyko utraty przez stronę jednej instancji administracyjnej w razie wydania rozstrzygnięcia merytoryczno-reformatoryjnego łagodzi obecnie perspektywa skorzystania przez nią z prawa do wyczerpania dwóch instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym". W świetle podniesionych przez Spółkę w skardze kasacyjnej argumentów godzi się także wyjaśnić, że obowiązkiem organu odwoławczego po wniesieniu zażalenia jest ponowne rozpatrzenie danej kwestii procesowej i to niezależnie od zarzutów sformułowanych przez podmiot wnoszący to zażalenie. Za konstatacją taką przemawia przede wszystkim brzmienie art. 128 w zw. z art. 144 k.p.a., w świetle których, jedyną przesłanką wniesienia zażalenia jest niezadowolenie strony z postanowienia organu I instancji. Ponadto, o czym już wspominano, zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i postępowaniu zażaleniowym, organ odwoławczy został wyposażony w uprawnienia do wydania rozstrzygnięcia merytoryczno-reformatoryjnego. Tym samym, za chybiony uznać należy zarzut Spółki niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że postanowienie organu odwoławczego wydane zostało w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako ingerujące w zakres nie objęty zażaleniem oraz w dalszy tok postępowania przed organem I instancji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę na skutek wniesienia przez uprawniony podmiot środka odwoławczego, uprawniony jest do formułowania odmiennych od organu I instancji ocen prawnych. Skoro zaś, konieczność sporządzenia ponownej analizy terenu była wskazywana przez organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji jako wypełnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a., to odniesienie się przez organ odwoławczy do tej kwestii w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie może być ocenione jako ingerencja w dalszy tok postępowania wznowionego. Niemniej jednak, przy ponownym rozpatrzeniu kwestii wstrzymania wykonania decyzji, wydanej w postępowaniu podlegającym wznowieniu, organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę, że twierdzenie organu I instancji co do konieczności dokonania powtórnej analizy terenu obejmującej tereny administracyjne miasta G. przylegające bezpośrednio do działki nr [...], znajduje umocowanie w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy. Jak wynika bowiem z załącznika graficznego, stanowiącego integralną część opisanej powyżej decyzji, działki nr [...] i nr [...], stanowiące własność Spółki, graniczą z działką nr [...], dla której ustalano warunki zabudowy. Okoliczność ta, w świetle podniesionych w niniejszym uzasadnieniu argumentów na temat wykładni "prawdopodobieństwa uchylenia decyzji", wyklucza możliwość skutecznego zarzucenia organowi I instancji dowolności w ocenie wystąpienia w kontrolowanej sprawie przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Mając na uwadze, że zasadne w kontrolowanej sprawie okazały się zarzuty niewłaściwej wykładni przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (art. 152 § 1 k.p.a.) oraz wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.), Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i rozpoznał skargę Spółki. Wyjaśnić bowiem należy, że sąd administracyjny, dokonując kontroli działalności organu administracji publicznej, traktuje przepisy k.p.a. jako normy materialnoprawne. Nie są to bowiem przepisy procesowe stosowane przez sądy administracyjne w sprawach sądowoadministracyjnych, gdyż normy procesowe, regulujące postępowanie sądowoadministracyjnej, zawarte są w przepisach p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.