II SA/Go 1027/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi P spółki z o.o. SKA na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. znak [...] Wójt Gminy wstrzymał wykonanie własnej ostatecznej decyzji z [...] lipca 2012 r. znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach wydzielonych z nieruchomości o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że po rozpoznaniu wniosku B Spółki z o.o. S.K.A. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu ostatecznego zakończenia sprawy, po wydaniu w dniu [...] września 2012 r. postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, postanowił wstrzymać wykonanie przedmiotowej decyzji do czasu zakończenia postępowania, ponieważ okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia z uwagi na konieczność dokonania powtórnej analizy terenu obejmującej tereny administracyjne miasta przylegające bezpośrednio do działki nr [...]. Z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] Wójt Gminy ustalił na wniosek J.N., właściciela nieruchomości składającej się z działki o nr ewid. [...], warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Dnia 24 sierpnia 2012 r. B Spółka z o.o. S.K.A. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną decyzją, z uwagi na nie zapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu w charakterze strony. Wójt wznowił to postępowanie postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] września 2012 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji z [...] lipca 2012 r. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył J.N.. Dnia 5 października 2012 r. do Kolegium wpłynął wniosek B Spółki z o.o. o nieuwzględnienie wniesionego zażalenia. Na sąsiedniej działce Spółka rozpoczęła już bowiem budowę hali produkcyjnej z częścią biurowo-socjalną na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2007 r., która koliduje z wydaną na rzecz J.N. decyzją o warunkach zabudowy, stanowiącą przedmiot postępowania wznowieniowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] września 2012 r. Kolegium podniosło, że określenie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji", o którym mowa w art. 152 k.p.a., nie oznacza konieczności wykazania – udowodnienia przez organ, iż po wznowieniu na pewno w przyszłości decyzja zostanie uchylona. Niemniej dla wstrzymania wykonania w tym trybie decyzji musi istnieć stan, w którym organ na podstawie zebranego materiału dowodowego jest wstępnie przekonany o konieczności uchylenia decyzji. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nie może być dowolna, lecz powinna być przekonująca i wyczerpująca, przeprowadzona w oparciu o materiał dowodowy sprawy. Organ przy ustaleniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji winien mieć na względzie wszystkie przesłanki wznowienia wynikające z przepisów k.p.a. Tymczasem organ pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu w ogóle nie dokonał oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, by w ten sposób uzasadnić wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Ograniczył się tylko do lakonicznego stwierdzenia, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia wymienionej decyzji z uwagi na konieczność dokonania powtórnej analizy terenu obejmującej tereny administracyjne miasta przylegające bezpośrednio do działki nr [...]. Takie uzasadnienie podjętego w sprawie postanowienia było niezrozumiałe w aspekcie wydanego w sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie na wniosek spółki B, w którym jako przesłankę wznowienia organ w podstawie prawnej podał przepis art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego stanowiska innego organu. Natomiast w uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, iż wnioskodawca jako przesłankę wznowienia postępowania podał brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, nie wskazując przy tym na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Z drugiej strony organ pierwszej instancji w żaden sposób nie wykazał uzasadnienia dla wskazanej w zaskarżonym postanowieniu konieczności dokonania powtórnej analizy terenu obejmującej tereny administracyjne miasta przylegające bezpośrednio do działki nr [...]. Odrębną kwestią jest prawidłowość dokonania w sprawie ustalenia warunków zabudowy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a inną prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Wobec braku należytego i opartego na aktach sprawy uzasadnienia zaskarżonego postanowienia brak było zdaniem Kolegium podstaw do dokonania jego merytorycznej oceny. W konsekwencji Kolegium stwierdziło wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 124 k.p.a. Jednocześnie zaleciło, aby ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy jeszcze raz rozważył konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w świetle przepisu art. 152 k.p.a. i dał wyraz zajętemu stanowisku w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Na powyższe postanowienie B Spółka z o.o. S.K.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła, że Kolegium nie dokonało oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uchybiając zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a z drugiej strony bezpodstawnie dokonało częściowo merytorycznie, w sposób rażąco wadliwy merytorycznej oceny zgodności z prawem decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Tymczasem materiał dowody sprawy nie tylko przeczy treści zaskarżonego postanowienia, lecz winien doprowadzić do wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca nie otrzymała załącznika graficznego analizy terenu stanowiącego jej integralną część, otrzymała od organu jedynie kserokopię decyzji. Powoduje to kwalifikowaną wadliwość decyzji, którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wyznaczenie obszaru analizowanego wokół działki nastąpiło w sposób wadliwy. Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem przyjął, że istnieje konieczność sporządzenia nowej analizy, zgodnej z prawem. Dotychczasowa bowiem warunków tych nie spełnia, a to wystarczający powód do wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Dodatkowo obowiązkiem organu jest nie tylko prawidłowe doręczenie stronie decyzji lecz zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania i zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a organ pierwszej instancji nie dochował tych zasad w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wreszcie zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z art. 138 § 2 k.p.a. winien w uzasadnieniu swego orzeczenia przekonywująco uzasadnić zarówno istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Tego natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu nie uczyniło. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a. służy więc ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ponieść na skutek dalszego wykonywania decyzji, przede wszystkim chroni przed powstaniem szkody. Jednakże zastosowanie tej instytucji uzależnione jest od stwierdzenia istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, przy czym ocena stopnia tego prawdopodobieństwa, dokonanego w oparciu o występujące w sprawie okoliczności, należy do właściwego w sprawie organu. Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie dopatrzyło się w postanowieniu Wójta Gminy z dnia [...] września 2012r. naruszenia prawa polegającego na nieprawidłowym zastosowaniu przepisu art. 152 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (czego skutkiem było uchylenie tego postanowienia), a w razie ewentualnego potwierdzenia się tego naruszenia – czy Kolegium prawidłowo odstąpiło od wydania rozstrzygnięcia co do istoty, uchylając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. zaskarżone postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżąca Spółka zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu brak dokonania oceny istnienia przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. Należy jednak zwrócić uwagę, iż postanowienie Wójta Gminy było dotknięte wadami na tyle istotnymi, że uzasadniały one uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie Wójtowi sprawy do ponownego rozpoznania. Organ pierwszej instancji nie dokonał bowiem oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania w oparciu o analizę materiału dowodowego sprawy, do czego był zobowiązany wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło zatem znaleźć podstaw do przeprowadzenia merytorycznej, drugoinstancyjnej kontroli, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w dostatecznym stopniu uzasadniał wstrzymanie decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji, iż skarżąca Spółka otrzymała od organu pierwszej instancji jedynie kserokopię decyzji o warunkach zabudowy bez załącznika graficznego, który powinien zostać podpisany (podobnie jak decyzja) i doręczony, zaś niespełnienie tego wymogu powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zwrócić uwagę na dwie okoliczności. Po pierwsze, przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie była kontrola decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2012 r. oraz badanie zgodności z prawem postępowania administracyjnego, w którym wydano te decyzję, lecz jedynie rozpoznanie zażalenia na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] września 2012 r. o wstrzymaniu własnej ostatecznej decyzji z [...] lipca 2012r. znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z tego względu również Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma podstaw do dokonywania w niniejszej sprawie oceny zarzutów skierowanych przeciwko decyzji Wójta Gminy z [...] lipca 2012 r. Po drugie natomiast, skoro w pierwotnym postępowaniu administracyjnym skarżącą Spółkę pominięto, a więc nie doręczono jej jako stronie decyzji o warunkach zabudowy, bezprzedmiotowe jest stawianie zarzutu, że nie doręczono jej również załącznika graficznego do tej decyzji, zwłaszcza że zostało już wszczęte (i to na wniosek właśnie skarżącej Spółki) postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., którego celem jest naprawienie uchybień popełnionych w pierwotnym postępowaniu administracyjnym. Uwzględnieniem skargi nie mógł również skutkować zarzut, że analiza funkcji oraz cech zabudowy poprzedzająca decyzję z [...] lipca 2012 r. o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) oraz nie spełnia wymogów wynikających z tych przepisów. Należy się zgodzić z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że czym innym jest kwestia prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania (z uwagi na pominięcie skarżącej Spółki wznowiono postępowanie), a czym innym jest prawidłowe ustalenie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy obszaru analizowanego w oparciu o przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Organ pierwszej instancji dokonał pomieszania tych kwestii, bowiem wznowił postępowanie ze względu na pierwszą z wymienionych okoliczności, a w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji powołał się na drugą okoliczność. Dodatkowo swoje postanowienie uzasadnił bardzo zdawkowo i lakonicznie, nie wskazując, jakie konkretnie okoliczności i przesłanki świadczą o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji z [...] lipca 2012r. w postępowaniu wznowieniowym. Tymczasem użyte w art. 152 § 1 k.p.a. określenie "prawdopodobieństwo" nie uprawnia do dowolności w zakresie oceny ani też nie oznacza zwolnienia organu od dokonywania oceny możliwości uchylenia decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2010 r., IV SA/Wa 616/10, LEX nr 675383). Aby dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Krakowie z 5 września 2012 r., II SA/Kr 1259/12, LEX nr 1222372). Jeżeli organ zdecydował się na zgromadzenie dowodów dla przeprowadzenia oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w trybie art. 152 k.p.a., to powinien to incydentalne postępowanie wyjaśniające przeprowadzić z poszanowaniem reguł procesowych k.p.a. W tego rodzaju postanowieniu właściwy organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 k.p.a., brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji (wyrok WSA w Białymstoku z 17 lutego 2011 r., II SA/Bk 779/10). Bezzasadny okazał także się argument dotyczący kolejności badania przez sąd administracyjny wad zaskarżonej decyzji pod kątem ciężaru naruszeń prawa, bowiem jak już wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, wszczętej skargą na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2012r. badaniu nie podlega zgodność z prawem decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2012 r., lecz postanowienia Kolegium w przedmiocie wstrzymania wydanej w sprawie decyzji. Podobnie rzecz się ma z niezawiadomieniem skarżącej Spółki o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co do której właśnie wznowiono postępowanie, gdyż decyzji tej Sąd obecnie nie bada. W orzecznictwie stwierdza się, iż w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 k.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego (wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 863/08, LEX nr 484864). Wreszcie bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z niezastosowaniem art. 136 k.p.a., bowiem art. 15 k.p.a. zobowiązuje organy do przestrzegania zasady dwuinstancyjności postępowania. Gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało samodzielnej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, co do której wznowiono postępowanie, wówczas naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, gdyż przeprowadziłoby wówczas ostateczną ocenę dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji tylko w jednej instancji. Wójt Gminy oceny tej w istocie bowiem nie przeprowadził, co było przyczyną uchylenia jego postanowienia przez organ odwoławczy. Uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] września 2012 r. nie przesądza definitywnie, że w niniejszej sprawie postanowienie o wstrzymaniu na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. wykonania decyzji Wójta Gminy nr [...] z [...] lipca 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy w ogóle nie mogło zostać wydane. Kolegium zmierzało jedynie do wykazania, że postanowienie takie powinno być wynikiem wnikliwej analizy zebranego dotychczas w sprawie całokształtu materiału dowodowego zwłaszcza, że w sprawie tej występują strony o przeciwstawnych interesach. W realiach rozpatrywanej sprawy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało uznać za prawidłowe. Z uwagi na brak po stronie orzekającego w sprawie organu odwoławczego naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało oddalić.