II OSK 1944/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1210/14 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Po 1210/14) oddalił skargę [...].sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 roku [...] w przedmiocie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 6 maja 2014 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w P. (dalej PINB) przeprowadzili kontrolę nieruchomości przy ul. [...] w S.(działki numer [...] i [...]). Znajduje się tam zakład produkcyjny (hala) przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. Wybudowany został na podstawie decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 20 maja 2011 r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. (nr [...]) zmieniającej to pozwolenie. W toku kontroli ustalono, że budowa hali została ukończona. Inwestor nie uzyskał jednak decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie. W dniu kontroli hala i jej zaplecze, użytkowane były zgodnie z przeznaczeniem tj.: ustawiono regały wysokiego składowania i zapełniono je towarem. Powyższe okoliczności zostały udokumentowane fotografiami. W oparciu o te ustalenia, PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. (nr [...]) wymierzył inwestorowi – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., karę w wysokości 125 tys. zł z tytułu przystąpienia do użytkowania hali magazynowej wysokiego składowania wraz z zapleczem socjalnym, bez uzyskania ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zażalenie na to postanowienie wniosła [...] sp. z o.o. w S.. Zakwestionowała ustalenia organu I instancji, iż przedmiotowa hala, w dacie dokonywania kontroli (w dniu 6 maja 2014 r.) była użytkowana. Znajdujące się tam regały zostały umieszczone w ramach tymczasowego składowania. Stanowiły element prac przygotowawczych, zmierzających do przyszłego rozpoczęcia korzystania z tego obiektu. Spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie dotyczącym kontroli przedsiębiorców, co dyskwalifikować ma czynności kontrolne dokonane w dniu 6 maja 2014 r. Wskazała też na naruszenie art. 10 K.p.a., poprzez wydanie w tym samym dniu postanowienia o wszczęciu postępowania oraz o wymierzeniu grzywny z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej WWINB) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podał, że z protokołu kontroli z dnia 6 maja 2014 r., w tym z wykonanych zdjęć jednoznacznie wynika, iż w przedmiotowej hali umieszczone były towary na regałach wysokiego składowania. Podkreślił, że przystąpienie do użytkowania nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego, bowiem podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy przy tym rozumieć jako używanie rzeczy (korzystanie z niej), przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość. Organ odwoławczy przedstawił także sposób wyliczenia kary w tej sprawie, wg zasad określonych w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i art. 59f tej ustawy. Współczynnik kategorii obiektu (k) należącego do kategorii XVIII wynosi 10, a współczynnik wielkości (w) dla obiektu o kubaturze powyżej 10.000 nr wynosi 2,5 (kubatura przedmiotowego obiektu wynosi 43.659,56 m). W związku z tym, sposób obliczenia wysokości kary przedstawiał się następująco: 10 x 500 x 10 x 2,5 = 125.000 zł. Podkreślił przy tym organ odwoławczy, że wada postępowania polegająca na niezapewnieniu stronie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym została konwalidowana w postępowaniu odwoławczym, poprzez wystosowanie przez WWINB do [...] sp. z o.o. zawiadomienia z dnia 18 sierpnia 2014 r. Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisane rozstrzygnięcie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2014 r. wniosła [...] sp. z o.o. Zarzuciła naruszenie: - art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania hali magazynowej wysokiego składowania wraz z zapleczem socjalnym pomimo, iż inwestor nie rozpoczął jej użytkowania; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegające na braku podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu ustalenia, czy inwestor użytkował przedmiotową halę; - art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przeprowadzenie kontroli [...] sp. z o. o. z pominięciem przepisów tej ustawy. Równocześnie żądała skarżąca spółka aby na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzić dowód z załączonych do skargi dokumentów, tj.: umowy o świadczenie usług magazynowych i logistycznych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., aneksu do tej umowy z dnia [...] sierpnia 2012 r., umowy o świadczenie usług magazynowych i logistycznych z dnia 2 stycznia 2014 r., umowy składu z dnia 25 lipca 2011 r., faktur VAT, oświadczeń firm [...] i [...] sp. z o. o. z dnia 15 września 2014 r., decyzji PINB z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], o pozwoleniu na użytkowanie hali magazynowej wysokiego składowania wraz z zapleczem socjalnym - na okoliczność nieużytkowania przedmiotowej hali w dniu kontroli i podjęcia dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie działań w celu rozpoczęcia użytkowania hali; książki kontroli przedsiębiorcy - na okoliczność przeprowadzenia w dniu 6 maja 2014 r. kontroli przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; oświadczeń D. K. i A. J. – pracowników firmy [...] Sp. z o.o. – na okoliczność nieużytkowania przedmiotowej hali w dniu kontroli i podjęcia dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie działań w celu rozpoczęcia korzystania z tej hali. W uzasadnieniu skargi podtrzymano stanowisko, że przedmiotowa hala w momencie kontroli dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie była użytkowana, a towary, związane z działalnością [...] sp. z .o.o. były magazynowane u podmiotów trzecich. Potwierdzeniem tego miały być przedłożone umowy składu. Dodatkowo wyjaśniła skarżąca spółka, że po zakończeniu budowy hali rozpoczęła przygotowania do oddania jej do użytkowania. Jednym z elementów przygotowań było rozpoczęcie szkolenia operatorów wózków wysokiego składowania. Stwierdzone podczas kontroli nieliczne pakunki na regałach wysokiego składowania zostały ustawione przez operatorów podczas takiego szkolenia. Zawierały one między innymi pozostałości materiałów budowlanych, jak i stanowiły opakowania po regałach wysokiego składowania i innych elementach wyposażenia hali. Nie stanowiły one natomiast towarów handlowych oferowanych przez przedsiębiorców. Podkreśliła spółka, że pakunki powyższe zostały już usunięte z hali. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r. oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze i wyrokiem z tej samej daty oddalił skargę [...] sp. z o.o. w S.. Sąd I instancji podał, że przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w myśl art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, będzie rozpoczęcie korzystania z tego obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz. W ocenie WSA w Poznaniu zebrane przez organ administracji dowody pozwalają przyjąć, że skarżąca spółka przed dniem 6 maja 2015 r. (a więc przed datą przeprowadzenia kontroli przez PINB), przystąpiła do użytkowania spornego obiektu. Z protokołu z oględzin oraz załączonej do niego dokumentacji zdjęciowej wynika, że zarówno hala, jak i zaplecze były użytkowane zgodnie z przeznaczeniem – ustawiono regały wysokiego składowania oraz zapełniono je towarem. Protokół ten został podpisany bez zastrzeżeń przez pełnomocnika skarżącej spółki, biorącego udział w czynności. Sąd nie dał wiary oświadczeniom skarżącej, że działania podejmowane w przedmiotowej hali przed datą dokonania kontroli mogły być działaniami przygotowawczymi do użytkowania, do których zaliczono rozpoczęcia szkolenia przez operatorów wózków wysokiego składowania. Wg sądu I instancji ilość stwierdzonych podczas kontroli towarów na regałach jednoznacznie wskazuje, że magazynowanie towarów nie miało charakteru jednostkowego i wyjątkowego. Oznacza to, że w dacie kontroli już przystąpiono do użytkowania hali. Podobnie bez znaczenia dla sprawy pozostawała kwestia wynajmu powierzchni magazynowej od innych podmiotów. Fakt wynajmowania powierzchni sam w sobie nie może bowiem stanowić okoliczności przesądzającej, iż przedmiotowa hala nie była użytkowana. Powyższe było powodem oddalenia zawartych w skardze wniosków dowodowych. W ocenie WSA w Poznaniu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły również wysokość kary. Do jej obliczenia posłużono się odpowiednim wzorem. Zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu treści załącznika do ustawy Prawo budowlane, karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), tj. 10 x (s) x (k) x (w). W oparciu o powyższy. wzór, organy prawidłowo obliczyły wysokość kary na kwotę 125 tyś. zł. Współczynnik kategorii obiektu (k) należącego do kategorii XVIII wynosi 10, a współczynnik wielkości (w) dla obiektu o kubaturze powyżej 10.000 nr wynosi 2,5 (kubatura przedmiotowego obiektu wynosi 43.659,56 m). W związku z tym, wysokość kary wyniosła 10 x 500 x 10 x 2,5 = 125.000,00 zł. Sąd I instancji uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Podał, że przepis art. 85a ustawy Prawo budowlane i wskazane tam przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie mogą stanowić "tarczy ochronnej" dla samowoli budowlanej i ich sprawców, gdyż byłoby to zaprzeczeniem woli ustawodawcy (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2755/12). Ponieważ skarżąca nie jest przedsiębiorcą w branży budowlanej, gdyż nie wykonuje żadnego rodzaju działalności, o której mowa w art. 1 ustawy Prawo budowlane, a przeprowadzona kontrola dotyczyła samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, nie była kontrolą działalności gospodarczej przedsiębiorcy w rozumieniu art. 85a ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, iż w sprawie nie można było skutecznie podnieść zarzutu naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu wniosła [...] sp. z o.o. w S.. Podstawy skargi kasacyjnej określone zostały poprzez wskazanie na naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 54, art. 55 pkt 1-3, art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1-5, art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że prowadzenie czynności przygotowawczych do podjęcia użytkowania obiektu budowlanego stanowi jego nielegalne użytkowanie i podstawę do wymierzenia kary, a w szczególności przyjęcie, że nielegalnym użytkowaniem jest podjęcie w hali magazynowej wysokiego składowania czynności polegających na prowadzeniu szkolenia dla pracowników (operatorów wózków) i umieszczenia w tym celu niewielkiej liczby pakunków, nie stanowiących towarów handlowych przedsiębiorstwa, podczas gdy podstawą do nałożenia kary jest prowadzenie w nim działalności w sposób trwały, nie mający znamion czynności przygotowawczych. 2. przepisów postępowania: A) art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 2, art. 134, art. 135, 151, 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 54, 55pkt 1-3, 57 ust. 7, 59f ust. 1-5, 59g ust. 1 Pr. bud. – poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia i oddalenia skargi, pomimo, że postanowienie II instancji naruszało przepisy prawa materialnego w sposób wskazany w pkt 1 i oddalenie skargi pomimo podstaw do jej uwzględnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; B) art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 2, art. 134, art. 135, 151, 145 par. 1 pkt 1 lit. b) i c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 par., art. 77, art. 78, art. 80, art. 81, art. 16 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2i par. 2, art. 144 kpa, art., 77 ust. 1, 3, 6, art. 79 ust. 1 ust. 2 pkt 1-6, ust. 5 pkt 1-5, ust. 7, 79a, 79b, 80, 80a, 80b, 81, 81a, 82, 83, 83a, 84, 84a, 84aa, 84ab, 84c, 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 85a Prawa budowlanego w zw. z ar. 54, art. 55 pkt 1-3, art. 57 ust 7 w zw. z art. 59f ust. 1-5, art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez oddalenie skargi i brak uchylenia zaskarżonego postanowienia I i II instancji, pomimo naruszenia szeregu przepisów postępowania (k.p.a. i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; C) art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 2, art. 134 par. 1 i 2, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit b i c) art. 151, art. 106 par. 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 kpc poprzez oddalenie wniosków dowodowych, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu. W zakresie podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie przepisów prawa materialnego), pod adresem sądu I instancji skarżąca spółka formułowała zarzut zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania szeregu przepisów Prawa budowlanego. W orzecznictwie zwraca się jednak uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, gdyż ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. np. wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2007 r., sygn. akt II FSK 886/06; 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 766/13). Skarga kasacyjna winna zatem jasno wskazywać, na czym polegać miała zarzucana sądowi pierwszej instancji błędna wykładnia przepisu lub niewłaściwe jego zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Przypomnieć przy tym należy, iż "błędna wykładnia" to nieprawidłowe zrekonstruowanie normy prawnej zawartej w konkretnym przepisie (np. mylne zrozumienie jej treści lub znaczenia). Z kolei "niewłaściwe zastosowanie" przepisu polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie normie prawnej (por. M. Niezgódka-Medek w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, uwaga 9 do art. 174). Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że oceniana podstawa skargi kasacyjnej nie została skonstruowana zgodnie z przedstawionymi wymogami. Nie podaje bowiem w ogóle tego, na czym polegać miał błąd sądu I instancji w zakresie rekonstrukcji norm prawnych, zawartych w szeregu wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisach Prawa budowlanego. Nie wskazuje również na to, czy ustalony stan faktyczny sprawy, nie odpowiadał zastosowanym przez sąd I regulacjom prawnym. Skarga kasacyjna podnosiła natomiast zarzut błędnego uznania (przyjęcia) przez WSA w Poznaniu, że czynności przygotowawcze zmierzające do użytkowania obiektu budowlanego świadczą o nielegalnym jego użytkowaniu, uzasadniającym wymierzenie kary z tego powodu. W powyższym zakresie sprecyzowano, iż nie było poprawne stanowisko sądu I instancji, że nielegalnym użytkowaniem obiektu (hali magazynowej wysokiego składowania) jest przeprowadzenie szkolenia pracowników (operatorów wózków) i w tym celu umieszczenia "pakunków" na regałach znajdujących się w hali. Abstrahując w ogóle od tego, czy dopuszczalne i skuteczne może być podniesienie tak sformułowanego zarzutu w ramach podstawy skargi kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zwalczającego de facto poprawność ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie należy zauważyć, że analiza uzasadnienia sądu I instancji prowadzi do wniosku, że sąd ten absolutnie nie sformułował twierdzeń, iż szkolenie pracowników hali, w zakresie sposobu umieszczania towarów na regałach wysokiego składowania, świadczy o przystąpieniu do jej użytkowania. Wprost przeciwnie, WSA w Poznaniu uznał, że stan hali magazynowej stanowiącej własność skarżącej kasacyjnie spółki, w dniu kontroli dokonanej przez organ nadzoru budowlanego (6 maja 2014 r.) nie może zostać zakwalifikowany jako wykonywanie przez inwestora jedynie czynności przygotowawczych (rozruchowych), w tym też szkoleniowych, zmierzających dopiero do przystąpienia (w przyszłości) do użytkowania spornego obiektu. Stwierdzony bowiem stan hali (udokumentowany fotografiami), w postaci znacznej ilości towarów znajdujących się na regałach nakazywał przyjąć, że magazynowanie towarów nie miało charakteru jednostkowego i wyjątkowego, a więc, że hala była użytkowana. Sąd I instancji wykluczał przy tym wniosek, że w obiekcie były przeprowadzane czynności szkoleniowe pracowników. W takich okolicznościach uznać należało, że analizowany zarzut skargi kasacyjnej wskazujący, iż szkolenie pracowników świadczy o przystąpieniu do użytkowania hali, nie odnosi się w ogóle do wniosków i ocen przyjętych przez sąd I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia sprawy. Wynika to z tego, że WSA w Poznaniu, wykluczył fakt przeprowadzania szkoleń pracowników w dniach poprzedzających kontrolę zakładu skarżącej kasacyjnie spółki. Nie można także podzielić zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia i oddalenia skargi, mimo iż naruszało ono przepisy prawa materialnego. Zajmując stanowisko względem tego zarzutu odesłać należy do poczynionych wyżej ocen wskazujących na poprawność zastosowania w sprawie przez orzekające organy administracji przepisów prawa materialnego. Należytej oceny w tym zakresie dokonał także sąd I instancji. Przesądzenie o braku naruszenia prawa materialnego wykluczało zasadność sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w sposób wskazany powyżej. Drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazywał na błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Podkreślała skarga kasacyjna, że organy nie przeprowadziły dowodów na okoliczność tego, czy hala jest użytkowana. W tym celu nie została przesłuchana strona, ani jej pracownicy. Brak też było dowodów z dokumentów związaną z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą. W związku z powyższym należy zauważyć, że sąd I instancji miał pełne podstawy uznać, iż z akt kontrolowanej sprawy jasno i jednoznacznie wynika (fotografie na k. 10-11), że stanowiące wyposażenia spornej hali regały wysokiego składowania są zapełnione towarem. W tym zakresie poprawnie należyte znaczenie przypisał także podpisanemu bez uwag przez przedstawiciela strony skarżącej protokołowi z oględzin spornego obiektu. Nie sposób w takiej sytuacji zaakceptować twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że "umieściła niewielką liczbę pakunków, które nie stanowiły towarów handlowych przedsiębiorstwa". Stan utrwalonych na fotografiach regałów, przeczy temu stanowisku. Nadto, na przedmiotowych zdjęciach, nie znajdują się żadne osoby, które mogłyby być "szkolącymi się pracownikami – tj. operatorami wózków". Gdyby w rzeczywistości w hali odbywało się szkolenie pracowników, to osoby te, także w trakcie kontroli, wykonywałyby określone czynności szkoleniowe, tj. np. jeździłyby wózkami i umieszczały towar pod nadzorem instruktora. Taka jednak okoliczność nie została stwierdzona przez kontrolujących zakład, pracowników organu nadzoru budowlanego. Nadto, nie wydaje się prawdopodobne aby w ramach czynności szkoleniowych, zapełnić regały towarem, i towaru tego następnie nie zdejmować. Wszak szkolenie powinno polegać zarówno na załadowaniu towaru na regały, jak i na ich zdejmowaniu. Gdyby szkolenie miało w istocie miejsce, towar zapewne byłby zdejmowany z półek (regałów). Powyższe przemawia więc za wnioskiem, że sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania uznając, że organy nadzoru budowlanego należycie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające. Także zarzut naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie zasługiwał na uwzględnienie. Podkreślała skarga kasacyjna, że kontrola przedsiębiorcy przeprowadzona przez organy nadzoru budowlanego naruszała przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, znajdujące zastosowanie z mocy odesłania w art. 85a Prawa budowlanego. Zwracała uwagę, że stosownie do art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wadliwie przeprowadzona kontrola nie może stanowić dowodu w sprawie. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 85a Prawa budowlanego, do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584). Przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że jeśli organy nadzoru budowlanego kontrolują działalność gospodarczą przedsiębiorcy, to są zobowiązane stosować powołane przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Również na podstawie tych przepisów kontrolowany przedsiębiorca ma określone prawa. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się przy tym, że przepisów rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie stosuje się do wszystkich przedsiębiorców kontrolowanych przez organy nadzoru budowlanego ale jedynie do przedsiębiorców z branży budowlanej i wówczas gdy kontrola ta ma bezpośredni związek z tą działalnością gospodarczą. Nie sposób przyjąć, że każdy przedsiębiorca tylko dlatego, że jest przedsiębiorcą, ma prawo korzystać ze szczególnych uprawnień wynikających z rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, np. wówczas, gdy jest kontrolowany przez organy nadzoru budowlanego w związku z popełnioną samowolą budowlaną (wyroki NSA z dnia: 11 kwietnia 2014 r., II OSK 2755/12, i II OSK 2756/12, por. A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, uwaga 1 do art. 85a). Przeprowadzona w sprawie kontrola nie dotyczyła działalności gospodarczej przedsiębiorcy ale wykonania obowiązku związanego z zakończeniem budowy obiektu budowlanego i przystąpienia do jego użytkowania. W ocenie NSA, sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa oddalając wnioski dowodowe skarżącego zgłoszone w postępowaniu sądowym. Co do zasady bowiem, inicjatywa dowodowa strony postępowania administracyjnego winna koncentrować się na etapie tegoż postępowania. Przepis art. 106 par. 3 p.p.s.a. jedynie wyjątkowo zezwala na przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów. Zauważyć więc należy, iż skarżąca kasacyjnie spółka zaniechała zgłoszenia dowodów w postępowaniu administracyjnym w którym wydane zostały zaskarżone akty. W związku z tym, w realiach sprawy, niewadliwie uznał sąd I instancji, że skoro stwierdzony stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, i jednoznacznie wskazywał na fakt samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to brak było podstaw do dalszego przeprowadzania w postępowaniu sądowym zaoferowanych dowodów, gdyż nie miały one uzupełniającego charakteru. Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.