II OSK 1945/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy A.C. po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 980/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 980/15 oddalił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. zaskarżając go w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. po pierwsze naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. polegającego na niezasadnym oddaleniu przez Sąd skargi wniesionej przez skarżącą, ze względu na uznanie, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego przez nieuwzględnienie, że w sprawie przed organem pierwszej instancji zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, co skutkowało brakiem podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz brakiem obowiązku organu pierwszej instancji do ustalania w toku postępowania kręgu jego stron oraz brakiem podstawy prawnej do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy. Po drugie, wskazano również na naruszenie art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu przez Sąd skargi wniesionej przez skarżącą ze względu na uznanie, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego przez pominięcie przez Sąd faktu braku należytego uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy, tj. braku wyjaśnienia w tym uzasadnieniu, dlaczego organ odwoławczy nie podziela poglądu prawnego organu pierwszej instancji oraz wyrażonego przez organy opiniujące, iż przedsięwzięcie skarżącej należało do wyjątków objętych § 3 ust. 2 pkt 2 w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1387 ze zm.) – dalej rozporządzenie. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a rozporządzenia poprzez założenie, że przepisy te statuują zasadę kumulacji zabudowy przemysłowej lub magazynowej oraz uznanie, że planowana przez skarżącą inwestycja przekroczy próg, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a rozporządzenia, w sytuacji gdy z przepisu tego wynika, iż do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie zalicza się w przypadku zabudowy przemysłowej, magazynowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą przedsięwzięć o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha na obszarach wymienionych w lit. a. i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do zakwalifikowania przedsięwzięcia skarżącej do grupy przedsięwzięć nie mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Wskazano również na nieprawidłowe zastosowanie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej ustawa o udostępnianiu) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia polegające na stwierdzeniu, że przedsięwzięcie skarżącej należy do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Mając na względzie powyższe, wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy WSA w Warszawie prawidłowo ocenił decyzję SKO wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i dalej, czy organ II instancji zasadnie w niniejszej sprawie miał wątpliwość, co do braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia planowanego do realizacji na terenie istniejącego Zakładu Przetwórstwa Owoców i Warzyw. Należy podkreślić, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 548/18). Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 384/18). Zdaniem NSA, Sąd I instancji właściwie ocenił i uznał za prawidłową decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy przychylić się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie, że SKO słusznie potraktowało sprawę, jako nie wyjaśnioną należycie, a czynności, które należy podjąć w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego. W tym stanie rzeczy prawidłowo Sąd I instancji uznał, że istniały podstawy do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. NSA nie dopatrzył się również braku należytego uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy. SKO wskazało, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a budowa budynku magazynowego nie może być rozpatrywana jako odrębny obiekt. I tu przechodząc do kwestii materialnoprawnych, należy wskazać, że dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 126/16). Jeśli prawodawca nakazuje sprawdzać kwalifikacje danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 (przedsięwzięcia mogące zawsze oddziaływać na środowisko) i w § 3 ust. 1 (przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) rozporządzenia, to nieracjonalne i nieuzasadnione byłoby prezentowanie stanowiska, iż w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia parametry tego przedsięwzięcia nie podlegają sumowaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015 r. r., sygn. akt II OSK 139/14). Trzeba wskazać również, że stosownie do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przepis ten jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne. Rację ma więc Sąd pierwszej instancji, że materiał dowodowy sprawy winien dawać odpowiedź na pytanie, czy w danej sprawie może znaleźć zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Skumulowanie dotyczy oddziaływań, a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem. Zgodnie z zasadą prewencji istotne znaczenie ma zbadania oddziaływań na środowisko przedsięwzięć planowanych, czyli takich, które dopiero będą realizowane. Warto podkreślić również, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-87/02 Komisja przeciwko Włochom wskazał, że bez względu na metodę obraną przez państwo członkowskie dla ustalenia, czy dane przedsięwzięcie wymaga oceny, czy też nie, tj. wskazania danego przedsięwzięcia w drodze aktu prawnego czy też w wyniku indywidualnego badania przedsięwzięcia, metoda ta nie może zagrażać realizacji celów dyrektywy, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki środowiskowe w rozumieniu dyrektywy, nie zostało wyłączone spod oceny (zob. M. Bar, Aspekty prawne selekcji przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko, [w:] H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska. Książka jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej, Wrocław 2008, s. 26-27). W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie odwołał się do tekstu oraz celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. 2012. 26. 1). Jest to bowiem ważne dla oceny prawidłowości wykładni § 3 ust. 2 pkt 2 w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, należy przychylić się do oceny Sądu pierwszej instancji, że lektura uzasadnienia decyzji organu II instancji nie pozostawia wątpliwości, że interpretacja przez organ mogących mieć zastosowanie do planowanego przedsięwzięcia przepisów rozporządzenia była prawidłowa, a kwestie parametrów planowanej inwestycji zostaną ostatecznie ocenione w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Uwzględniając przedstawione rozważania należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów prawa, toteż Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a.