II OSK 1949/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 12/25 o odrzuceniu skargi P.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wpisu nieruchomości do rejestru zabytków postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 4 marca 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 12/25 odrzucił skargę P.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w K. jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazano, że sprawa bezczynności w postępowaniu przed Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w K. była już poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 lutego 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 13/25, wydanym w sprawie ze skargi J.P., zobowiązał organ do wydania aktu w terminie jednego miesiąca, a także stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji w tej sytuacji zaistniała przeszkoda do merytorycznego rozpoznania sprawy ze skargi P.W. Skargę kasacyjną złożył P.W. zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 51 p.p.s.a. w zw. z art. 4171 § 3 k.c. poprzez odrzucenie skargi na bezczynność organu z uwagi na wcześniejsze rozpoznanie skargi w tym samym przedmiocie wniesionej przez inną stronę postępowania w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie połączył do łącznego rozpoznania skarg obydwu stron, mimo że zostały wniesione w tym samym czasie, a odrzucenie skargi jednej strony może uniemożliwić jej dochodzenie odszkodowania przed sądem powszechnym; 2. art. 111 § 1 w zw. z art. 51 p.p.s.a. poprzez zaniechanie obligatoryjnego połączenia do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi skarżącego P.W. i skargi innej strony tego samego postępowania J.P., mimo że obie skargi zostały złożone w tym samym czasie. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić, ponieważ zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 51 p.p.s.a., a także art. 111 § 1 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z 19 lutego 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 13/25 nie spowodowało, że skarga wniesiona przez inną stronę postępowania na bezczynność i przewlekłość organu w sprawie wpisu budynku do rejestru zabytków jest niedopuszczalna. Przepisy ustawy p.p.s.a. dopuszczają bowiem możliwość zaskarżenia tej samej decyzji albo bezczynności organu przez kilku uprawnionych. W odniesieniu do powyższego wskazać należy na art. 51 p.p.s.a., w którym mowa o współuczestnictwie kilku skarżących w jednej sprawie. Sądowi jest wiadomym, że bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku położonego przy ul. [...] w K. zaskarżyły w drodze trzech odrębnych skarg trzy strony tego postępowania, J.P., A.L. i P.W. Wszystkie skargi wpłynęły w tym samym dniu (13 stycznia 2025 r.), skarga P.W. została zarejestrowana pod sygn. II SAB/Kr 12/25, J.P. – pod sygn. II SAB/Kr 13/25, zaś skarga A.L. pod sygn. II SAB/Kr 14/25. Skoro skargi dotyczyły bezczynności i przewlekłości postępowania organu w tej samej sprawie, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączyć je do wspólnego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia (postanowienie NSA z 18 września 2025 r., II OSK 1687/25). Zgodnie z tym przepisem sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Skorzystanie z instytucji, o której mowa w art. 51 p.p.s.a. i wniesienie jednej wspólnej skargi, jest uprawnieniem stron, natomiast art. 111 § 1 p.p.s.a. nakłada na sąd obowiązek połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Zatem, w każdej sytuacji, w której skarżący nie skorzystali z uprawnienia, o którym mowa w art. 51 p.p.s.a., sąd ma obowiązek połączyć sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zastosował art. 111 § 1 p.p.s.a., co doprowadziło do sytuacji, w której skarga jednej ze stron postępowania (P.W.) nie została merytorycznie rozpoznana. Tym samym Sąd I instancji wykluczył możliwość wnoszenia odrębnych skarg przez kilku skarżących na tę samą decyzję (bezczynność organu). Skarżący we właściwym trybie i terminie wniósł skargę do sądu administracyjnego i kierując się zasadą zaufania do sądu, mógł mieć uzasadnione przekonanie, że również jego skarga, skoro nie została połączona do wspólnego rozpoznania ze skargą J.P. (II SAB/Kr 13/25), zostanie merytorycznie rozpoznana. Tymczasem działanie Sądu I instancji pozbawiło stronę prawa do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie. Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanym wyżej postanowieniu z 18 września 2025 r., sygn. II OSK 1687/25 (wydanym w sprawie ze skargi kasacyjnej A.L.), w którym wskazano, że pomimo przesądzenia w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 lutego 2025 r. (II SAB/Kr 13/25) w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, wciąż zachodzi konieczność rozważenia, czy organ ochrony zabytków dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania w sprawie ze skargi innych uczestników postępowania (w niniejszej sprawie P.W.), biorąc pod uwagę indywidualny interes prawny w uruchomieniu postępowania sądowoadministracyjnego, oceniając, czy bezczynność (przewlekłość) organu w odniesieniu do tej strony miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie tych kwestii będzie miało bowiem wpływ na ewentualne przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (które to orzeczenia może wydać zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu), jak również na ewentualne orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny (o czym nie rozstrzygał WSA w Krakowie w powołanym wyroku), czy zasądzenie kosztów postępowania. Wydanie wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 13/25 wyklucza jedynie orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Wniosek skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, ponieważ art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).