II OSK 1954/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1276/22 w sprawie ze skargi E.Ż. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2022 r., nr OA.7721.5.2.2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki części przyłącza kanalizacji sanitarnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 23 maja 2023 r., II SA/Rz 1276/22, w wyniku rozpoznania skargi E.Ż., uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 19 sierpnia 2022 r., nr OA.7721.5.2.2022, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., nakazał E.Ż. rozbiórkę części przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w J. poprzez odłączenie i trwałe zaślepienie końców rury ww. odcinka przyłącza kanalizacji sanitarnej (np. betonem) na działce nr ew. [...] - przed granicą z działką nr ew. [...], a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 22 marca 2022 r., nr PINB.5160.1.1.2022. Uczestnik postępowania I.W. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie wskutek dokonania dowolnej i nieznajdującej oparcia w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym oceny w zakresie dysponowania przez skarżącą zgodą J.W. (ojca skarżącego kasacyjnie, a nie skarżącej, jak to błędnie przyjmuje Sąd I instancji) na poprowadzenie przyłącza kanalizacji przez działkę nr ew. [...], kiedy to J.W. nie żył już od lutego 2002 r., a więc żadnej zgody udzielić nie mógł, zaś po jego śmierci współwłaścicielami działki nr ew. [...] byli zarówno skarżący kasacyjnie, jak i jego brat oraz siostra i taki stan istniał na chwilę dokonania przez skarżącą zgłoszenia zamiaru wykonania przyłącza kanalizacyjnego, tj. 11 sierpnia 2004 r., a ponadto z dokumentów przedłożonych przez skarżącą wynika, iż do zgłoszenia zamiaru realizacji przyłącza kanalizacyjnego złożonego przez wymienioną do Starostwa Powiatowego w J. dołączyła oświadczenia o prawie dysponowania na cele tej inwestycji działkami nr ew. [...] oraz [...], a nie działką nr ew. [...], która jak już wspomniano, w tamtym czasie posiadała troje współwłaścicieli. Powyższe skutkowało, oprócz zaakceptowania samowoli budowlanej oraz rażącego naruszenia przez skarżącą art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), dalej: k.c., także obrazą przepisów prawa materialnego, o których mowa poniżej; II. przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 3 pkt 11 p.b. poprzez jego zastosowanie i pozbawione jakichkolwiek podstaw faktycznych przyjęcie, że skarżącą, wykonując w 2005 r. przyłącze kanalizacyjne do studzienki zlokalizowanej na działce nr ew. [...], posiadała prawo do dysponowania na ten cel działką nr ew. [...] w formie zgody jej właściciela (w tamtym czasie byli to współwłaściciele), kiedy to nie ma żadnych racjonalnych podstaw do czynienia tego typu przypuszczeń, a zgodnie ze wskazanym przepisem przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych i o ile nie ma obowiązku wykazania tego prawa w konkretnej formie, to jednak musi być ono niewątpliwe, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, albowiem w tamtym czasie skarżący kasacyjnie nie zamieszkiwał na działce nr ew. [...], a więc błędnie Sąd I instancji domniemuje, że nie mógł nie wiedzieć o wtargnięciu w jego prawo własności przez skarżącą poprzez wykonanie nielegalnej kanalizacji na nieruchomości stanowiącej jego współwłasność; 2) art. 51 ust. 7 oraz art. 53a ust. 1 p.b. poprzez ich zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zasadne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego, kiedy to zakres samowoli wykonania przyłącza kanalizacyjnego, w tym rażące odstępstwo od zaprojektowanego przebiegu przyłącza i brak zgody właścicieli działki nr ew. [...] nie pozwalają na zalegalizowanie inwestycji poczynionej przez skarżącą, z czego zdaje się zdawać sobie sprawę także wymieniona, albowiem w trakcie niniejszego postępowania sama wykonała przyłącze kanalizacyjne zgodne z pierwotnym projektem. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie w całości skargi wniesionej przez skarżącą na decyzję PWINB, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i występując równocześnie o dopuszczenie dowodu z wydruku KW nr [...] na okoliczność, że w czasie wykonania przez skarżącą przyłącza kanalizacyjnego bez zgody skarżącego kasacyjnie oraz sprzecznie z projektem, skarżący kasacyjnie nie był wyłącznym właścicielem działki nr ew. [...] położonej w J. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Treść skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor przypisał Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jednak zauważenia wymaga to, iż konstruując zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie powołał w istocie żadnego przepisu procedury administracyjnej, którego naruszenia miałby się dopuścić PWINB, wydając w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję z 19 sierpnia 2022 r. Objęte przez skarżącego kasacyjnie analizowanym zarzutem przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. stanowią o tym, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi odpowiednio naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy te są uznawane za tzw. przepisy wynikowe, co oznacza, że ich uchybienie jest zawsze następstwem naruszenia przez sąd I instancji w toku kontroli podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego aktu przepisów, które tę sferę rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ administracji publicznej kształtują. Ich funkcja sprowadza się wyłącznie do wiążącego określenia, jakie konsekwencje dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd ma stwierdzenie powyższych wadliwości, co powoduje, że okoliczność, iż skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem sądu stwierdzającym naruszenie przez organ przy załatwianiu sprawy przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sama w sobie jest bez znaczenia, jeżeli nie towarzyszy formułowanemu zarzutowi powiązanie go z przepisami regulującymi materię kontrolowaną przez sąd I instancji – w tym przypadku przyjętą w k.p.a. regulacją normującą kwestię związaną z nałożonym na organy nadzoru budowlanego obowiązkiem wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i dokonania oceny wiarygodności i mocy dowodów odnoszących się do posiadania przez skarżącą zgody na dysponowanie nieruchomością stanowiącą działkę nr ew. [...] w J. na cele budowlane, umożliwiającej realizację spornego przedsięwzięcia budowlanego polegającego na budowie osadnika wraz z przyłączem kanalizacyjnym do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr ew. [...]. Odstąpienie przez skarżącego kasacyjnie od wskazania tego rodzaju powiązania w przytoczonych podstawach kasacyjnych, jak też w uzasadnieniu środka odwoławczego, uwzględniając zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, uniemożliwiało poszukiwanie takich naruszeń z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Niezasadny jest postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 3 pkt 11 p.b., zgodnie z którym przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Czynione w skardze kasacyjnej przez uczestnika postępowania wyjaśnienia wskazują, że skarżący kasacyjnie nie zarzuca Sądowi I instancji dopuszczenia się w toku kontroli zaskarżonej decyzji PWINB błędnej wykładni ww. przepisu, ale uznaje, iż Sąd błędnie ten przepis zastosował, niemniej podstawą nakazującą skarżącemu kasacyjne oprzeć się na takim stanowisku są samodzielnie przyjmowane przez stronę ustalenia faktyczne, które nie znajdują potwierdzenia w ocenionym przez Sąd I instancji materiale dowodowym, który – jak uznał Sąd – nakazuje uznać, że nieprawidłowości procesu budowlanego poddawane analizie przez organy nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu naprawczym nie powinny być w żaden sposób wiązane z brakiem tytułu prawnego do przeprowadzenia przez skarżącą przyłącza kanalizacyjnego po terenie działki nr ew. [...], albowiem zgoda na podjęcie omawianych prac istniała od 1994 r. i obejmowała ona również roboty mające miejsce w 2005 r. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite należy uznać stanowisko, zgodnie z którym zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez skarżącego kasacyjnie) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., II OSK 2091/22; wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1309/21; wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 2489/20; wyrok NSA z 15 maja 2019 r., II OSK 1630/17). Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 51 ust. 7 oraz art. 53a ust. 1 p.b., jeżeli uchybienie tym przepisom jest według skarżącego kasacyjnie skutkiem błędnego przyjęcia przez Sąd, że skoro skarżąca dysponowała zgodą na realizację inwestycji na działce nr ew. [...], to kwestia związana z wykazaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi przeszkody do legalizacji budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej. Regulacja art. 51 ust. 7 p.b. umożliwia stosowanie art. 51 ust. 1 i 3 p.b. w stosunku do zakończonych robót budowlanych, natomiast art. 53a ust. 1 p.b. rozstrzyga o tym, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a p.b. wszczynane są z urzędu, co powoduje, że zakres zastosowania tychże przepisów nie obejmuje zagadnienia, odnośnie do którego swoje zastrzeżenia zgłosił skarżący, ponieważ sposób jego rozważenia manifestuje się w treści rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., a nie ww. przepisów stosowanych przez organ nadzoru budowlanego uzupełniająco w celu wydania decyzji służącej doprowadzeniu wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Akcentowanie w skardze kasacyjnej, że skarżąca dopuściła się "rażącego odstępstwa" od zaprojektowanego w zgłoszeniu przebiegu przyłącza jest okolicznością niesporną. Odmienne od wskazywanych przez skarżącego kasacyjnie są jednakże następstwa, jakie fakt ten - w sytuacji jego potwierdzenia - powoduje. Jego stwierdzenie nakazywało organom nadzoru budowlanego wdrożenie postępowania naprawczego ze względu na wystąpienie sytuacji, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., brak jest tym niemniej powodów, by mógł on kształtować sam wynik rozpoznawanej sprawy, ponieważ wyłącznie ze stwierdzeniem niemożności doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wiązać można prawo skorzystania przez organ nadzoru budowlanego z kompetencji do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia go do stanu poprzedniego. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.