II OSK 1959/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r. o odrzuceniu skargi w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2028/17 ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. w [...] na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 listopada 2017 r., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - P.p.s.a., odrzucił skargę [...] sp. z o.o. sp. k. w [...] na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru[...]. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie §13 ust. 1 pkt 8) oraz §24 pkt 1 Statutu Dzielnicy stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Nr [...] Rady [...] zgodnie z którą Rada Dzielnicy [...] zawnioskowała do Rady [...] o jak najszybsze przystąpienie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego przez Radę [...] w dniu [...] r. w części dotyczącej planowanego przez [...] przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu oraz przebudową układu drogowego przy [...] w zakresie szczegółowo określonym w zaskarżonej uchwale. W uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi Sąd wskazał, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) - u.s.g. Treść zaskarżonej uchwały nie narusza żadnych dóbr prawnych skarżącej spółki, nie pozbawia jej przysługujących praw ani ich nie ogranicza. Skarżąca spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącej spółki kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, mimo że przedmiotowy akt ma istotny wpływ na sytuację prawną skarżącej, narusza uprawnienie skarżącej wynikające z powołanych wyżej przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 36 ust. 1 i art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 K.c. oraz art. 23 i art. 24 § 1 w zw. z art. 43 K.c. co przesądza o istnieniu interesu prawnego uprawniającego do wniesienia złożonej skargi; 2. przepisu postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i odrzucenie złożonej skargi, mimo że zaskarżony akt narusza interes prawny skarżącej wynikający z powołanych wyżej przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 36 ust. 1 oraz art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 K.c. oraz art. 23 i art. 24 § 1 w zw. z art. 43 K.c., a wniesiona skarga powinna zostać rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej uchwały, "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.". Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (porównaj: wyrok NSA z 29.07.2016 r. sygn. akt II OSK 2859/14). Dodać także należy, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (dostępny OTK-A 2008/7/121) Trybunał orzekł, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była uchwała nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru[...]. Zgodnie z treścią §1 uchwały Rada Dzielnicy [...] zawnioskowała do Rady [...] o jak najszybsze przystąpienie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego przez Radę [...] w dniu [...] lipca 2008 r. (uchwała nr[...]) w części dotyczącej planowanego przez [...] przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu oraz przebudową układu drogowego przy [...] w zakresie: 1) zmniejszenia współczynnika intensywności zabudowy. Oczekiwana wartość 0,5; 2) zwiększenia współczynnika powierzchni biologicznie czynnej. Oczekiwana wartość do min. 25%; 3) likwidacji, a przynajmniej zmiany na "dopuszczenie" zamiast "ustalenie" budowy dominanty na skrzyżowaniu [...]; 4) odsunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy planowanej inwestycji od strony ul. [...] na odległość minimalizującą uciążliwości dla mieszkańców budynków mieszkalnych bezpośrednio z nią sąsiadujących; 5) parkowanie pojazdów dostawczych i osobowych wyłącznie na parkingu podziemnym, kolejkowanie samochodów dostawczych, dostawa i rozładunek towarów oraz odbiór odpadów wyłącznie na kondygnacjach podziemnych. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie Statutu Dzielnicy stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Nr [...] Rady[...], tj. §13 ust. 1 pkt 8), zgodnie z którym do właściwości Rady Dzielnicy należy w szczególności zajmowanie stanowisk, wyrażenia opinii oraz zgłaszanie wniosków w sprawach istotnych dla Dzielnicy oraz §24 pkt 1, według którego Rada Dzielnicy wyraża swoją wolę w formie uchwał - gdy wola Rady Dzielnicy rodzi skutki prawne. Uwzględniając przedmiot zaskarżonego aktu wskazać należy, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym należy podzielić w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchwała Rady Dzielnicy, której przedmiotem jest zawnioskowanie do Rady [...] o jak najszybsze przystąpienie do zmiany uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżącej. Nie reguluje ona bowiem indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej oraz jej sytuacji materialnoprawnej. Zaskarżona uchwała ma charakter wyrażający wolę Rady Dzielnicy w przedmiocie uregulowania zasad kształtowania polityki przestrzennej na terenie, w stosunku do którego może zostać uruchomiona przez Radę [...] procedura planistyczna związana z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji nie powoduje ona naruszeń w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżącej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka jest właścicielem zabudowanej nieruchomości gruntowej, składającej się z działek gruntu nr [...], która położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w jednostce planistycznej objętej planowaną zmianą. Zaskarżona uchwała swoim zakresem obejmuje zatem działki skarżącej spółki. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że zaskarżona uchwała nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a ma jedynie charakter formalny, nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem wyłącznym jej przedmiotem jest zwrócenie się przez Radę Dzielnicy z wnioskiem do Rady [...] o jak najszybsze przystąpienie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie szczegółowo określonym w zaskarżonej uchwale. Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie oddziałuje i nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej spółki. Dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych zaskarżoną uchwałą będzie określał przeznaczenie terenów, w tym ewentualne zakazy zabudowy, i dopiero uchwała w jego przedmiocie może wywoływać skutki materialnoprawne dla skarżącej, a w konsekwencji, w przypadku spełnienia przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g., naruszać jej prawa lub interes prawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższych powodów, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. są nieusprawiedliwione. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny lub uprawnienie sporną uchwałą został naruszony. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił wniesioną skargę właśnie na mocy art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 2