II OSK 1971/16

Dnia 5 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 160/16 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 160/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi K. Z., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia 21 maja 2012 r. do Urzędu Miejskiego w K. wpłynęło pismo od K. Z., który poinformował, że D. i M. R., właściciele działek A/4, A/5 i A/6 w B., na działce A/5, przykryli torf niski warstwą ziemi o grubości kilkudziesięciu centymetrów. Zaznaczył, że działka jest opisana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren zielony, a sprzedając działki właścicielom uprzedził o uwarunkowaniach prawnych i biologiczno-przyrodniczych. Pismem z dnia 25 października 2013 r. Burmistrz Gminy K. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Burmistrz Gminy K., powołując się na art. 105 K.p.a., po rozpatrzeniu pisma skarżącego z dnia 21 maja 2012 r., umorzył postępowanie. Organ uznał, że brak posiadania przez skarżącego dokumentu potwierdzającego, że można go uznać za stronę skutkuje nieposiadaniem przez skarżącego przymiotu strony, a w konsekwencji przesądza to o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Stwierdził, że fakt bycia przezeń stroną jest oczywisty z powodu bezpośredniego sąsiedztwa – dokumenty są w posiadaniu urzędu. Nadto, nie był wzywany do przedstawienia takich dokumentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji błędnie uznał, że postępowanie w sprawie nawożenia mas ziemnych prowadzone w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach jest postępowaniem prowadzonym na wniosek. Przepis ustawy wprost przesądza, iż jest to postępowanie prowadzone z urzędu. Zdaniem SKO, organ pierwszej instancji, po otrzymaniu pisma skarżącego winien z urzędu wszcząć odpowiednie postępowanie. W przypadku prawidłowego wszczęcia postępowania, jego stronami byliby posiadacze odpadów, przy czym zgodnie z ustawowym domniemaniem byliby to właściciele nieruchomości, której dotyczyłoby postępowanie, jako władający powierzchnią ziemi - nieruchomością na której znajdują się odpady. Dopiero skuteczne obalenie tego domniemania i wskazanie innej osoby jako faktycznego posiadacza odpadów mogłoby spowodować rozszerzenie kręgu stron postępowania w tej sprawie. Kolegium wskazało, że za stronę powstępowania wszczętego nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Taki podmiot jest stroną postępowania tylko wtedy, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawnej. Zdaniem SKO, wszczęcie postępowania "na wniosek" stanowi naruszenie przepisów ustawy o odpadach i nie jest możliwe zakończenie prowadzenia takiego postępowania w sposób inny jak poprzez umorzenie, w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. SKO zaznaczyło, że umorzenie postępowania nie przesądza kwestii legalności nawożenia mas ziemnych na działkę nr A/5; w celu rozstrzygnięcia tych kwestii, organ pierwszej instancji winien prawidłowo wszcząć i prowadzić postępowanie z urzędu. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. Z. Zarzucił naruszenie jego interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Sąd za wadliwy uznał pogląd, że brak okazania dokumentu potwierdzającego przymiot strony skutkuje oceną, że określona osoba nie posiada przymiotu strony. Jeżeli organ pierwszej instancji uzależnił uznanie skarżącego za stronę postępowania od udokumentowania prawa własności do działki sąsiadującej z działką, której dotyczy zawiadomienie o nawiezieniu ziemi, to Burmistrz mógł sam sprawdzić i udokumentować tą okoliczność, przykładowo w ewidencji gruntów i budynków albo w ewidencji podatkowej nieruchomości. Niemożność wykazania, że wnioskodawca posiada przymiot strony, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania tylko wtedy, jeżeli na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego okaże się, że w istocie żądanie nie pochodziło od strony (odpadła przesłanka podmiotowa), a jednocześnie organ nie znajdzie podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu. Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia zawartego w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 6 sierpnia 2012 r., że teren jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, pisemnego stanowiska właściciela o braku nawożenia mas ziemnych na przedmiotową działkę, notatki z pomiaru kontrolnego wysokości i stabilizacji granic z dnia 2 czerwca 2014 r. wykonanej przez geodetę uprawnionego, że przedmiotowa działka, nr A/5, "została nienaruszona", oraz kategorycznego stwierdzenia skarżącego o nawiezieniu przez właścicieli, już po sprzedaży gruntu: ziemi, piachu, gliny wraz z resztkami asfaltu, gruzu itd. Tymczasem, umarzając postępowanie organ administracji daje wyraz swojej ocenie o braku podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu. Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji postąpił wadliwie, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. W stanie faktycznym wynikającym z akt sprawy, SKO powinno było uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd nie zaakceptował stanowiska SKO o konieczności umorzenia postępowania prowadzonego na wniosek tylko po to, aby wszcząć i prowadzić postępowanie z urzędu, jeżeli przepis materialnoprawny wprost przesądza, że postępowanie może być prowadzone wyłącznie z urzędu. W razie uznania, w toku postępowania, że konkretnej osobie nie przysługuje jednak przymiot strony z art. 28 K.p.a., ale postępowanie będzie toczyło się dalej, czy to z urzędu czy to z uwagi na pozostawanie w tym postępowaniu innych podmiotów mających przymiot strony, rolą organu administracji jest pisemne zawiadomienie danej osoby, że nie jest stroną postępowania i dalsze prowadzenie postępowania już bez udziału zawiadomionej osoby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. R. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów proceduralnych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. i uwzględnienie skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy K., podczas gdy Sąd winien oddalić skargę, wobec właściwego zastosowania art. 26 ustawy o odpadach i uznania, że K. Z. nie jest stroną postępowania. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wiosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy K. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy nieprawidłowo przyjął, że zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 26 ustawy o odpadach, w sprawie nawożenia mas ziemnych, wszczętego na wniosek K. Z. Niewłaściwe zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 105 § 1 K.p.a. było rezultatem błędnej wykładni tego przepisu w związku z art. 61 § 1 K.p.a. Błędne jest stanowisko SKO, według którego, wszczęcie postępowania na wniosek, w sprawie w której postępowanie może być prowadzone jedynie z urzędu, powinno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego. Organ administracji państwowej wszczynając postępowanie na żądanie jednostki, obowiązany jest w toku postępowania dokonać autorytatywnej oceny interesu (obowiązku) prawnego jednostki w danej sprawie. Jeżeli ustali, iż jednostka nie ma interesu (obowiązku) prawnego, a równocześnie stwierdzi, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (art. 233 K.p.a. w związku z art. 26 ustawy o odpadach) wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie w danej sprawie jest wówczas bezprzedmiotowe, nie ma bowiem podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. Barbara Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 7 września 1989 r., SA/Ka 441/89, OSP 1991/2/33). W razie gdy przepisy prawa dają podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, zainicjowanie takiego postępowania przez jednostkę niemającą statusu strony. Przepisy prawa nakazują organowi administracji publicznej rozważenie podstaw prawnych wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1010/06). . Odmienne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiło uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 21 ze zm.) jest nie tylko posiadacz odpadów zobowiązany do ich usunięcia, ale również osoby lub podmioty, których interes prawny może zostać naruszony w wyniku składowania odpadów na położonej w ich sąsiedztwie działce (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2873/16). Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 P.p.s.a. było również uzasadnione. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istnienie interesu prawnego powinno być ustalane przez organ prowadzący postępowanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że konieczne jest przedłożenie przez K. Z. dokumentu w tym zakresie, bez sprecyzowania rodzaju tego dokumentu, a także bez wyraźnego zakwestionowania dysponowania przezeń tytułem prawnym do działki sąsiadującej z nieruchomością na której miało dojść do składowania odpadów, stanowiło naruszenie art. 28 K.p.a., polegające na przedwczesnym przyjęciu, że K. Z. nie ma interesu prawnego w sprawie składowania odpadów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.