II OSK 2873/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 20/16 w sprawie ze skargi A.K. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...]listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 20/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi A.K. i K.K., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oraz decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne. Na skutek interwencji [...], Burmistrz Miasta i Gminy w Koprzywnicy zawiadomieniem z dnia 24 lipca 2015 r. wszczął postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania w trybie art. 26 ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. A.K. w piśmie z dnia 16 lipca 2015 r. wskazywała, że istniejące na sąsiedniej działce rolnej należącej do D.G., nielegalne wysypisko pyłu żużlowego ma być wykorzystane do podniesienia terenu, co spowoduje podtapianie jej posesji. Organ I instancji po przeprowadzeniu oględzin na działkach L.G. oraz w oparciu o przedłożone przez niego dokumenty tj. aprobatę techniczną, listy przewozowe, wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], na podstawie prawnej art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W uzasadnieniu stwierdzono, że znajdujące się na działkach kruszywo ELLMIX nie stanowi odpadu, ponieważ jest materiałem przetworzonym – wyrobem budowlanym posiadającym stosowną aprobatę techniczną. W odwołaniu małżonkowie K. podnieśli, że postępowanie zostało wszczęte na ich wniosek, zaś żużle i popioły posiadają aprobatę techniczną, ale wyłącznie w inżynierii komunikacyjnej i to z ograniczeniami. Z tego względu wyrazili zdziwienie, że organ pozwala na terenie gminy składować popioły zagrażające życiu i zdrowiu mieszkańców. Jednocześnie zaznaczyli, że dostarczona im decyzja nie zawiera pouczenia o trybie odwoławczym. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w świetle zebranego materiału dowodowego na przedmiotowych działkach nie doszło do magazynowania odpadów, a znajdujący się tam materiał jest przetworzonym wyrobem budowlanym posiadającym Aprobatę Techniczną IBDiM Nr [...] i zostanie wykorzystany w procesie budowlano-inwestycyjnym przez jego właściciela. W konsekwencji, w sytuacji gdy stwierdzono zmagazynowanie wyrobu budowlanego (mogącego służyć do wykonania np. drogi dojazdowej, parkingu, utwardzonego placu), postępowanie wszczęte w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 26 ustawy o odpadach stroną może być jedynie posiadacz odpadów, względnie władający powierzchnią ziemi. Przymiotu strony nie można natomiast wywodzić z samego faktu własności nieruchomości położonej w sąsiedztwie z działką, na której zgromadzone zostały odpady. Organ ustalił, że małżonkowie K. nie wykazali interesu prawnego w sprawie, wynikającego z odpowiedniej normy prawnej. Ponadto, stosownie do treści art. 26 ust. 2 ww. ustawy, decyzja w przedmiocie usunięcia odpadów jest wydawana z urzędu. Postępowanie w niniejszej sprawie nie mogło zatem zostać wszczęte na wniosek. Powyższe stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie o czym świadczą: wyrok NSA w sprawie II OSK 1365/08 oraz wyroki WSA w Gdańsku w sprawach II SA/Gd 912/11 i II SA/Gd 549/11. Uzasadniając bezprzedmiotowość niniejszego postępowania odwoławczego organ przywołał wyroki NSA w sprawach II OSK 2042/06 oraz I OSK 967/05. Wskazał na obligatoryjność zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie organu, małżonkowie K. nie są stronami niniejszego postępowania odwoławczego, dlatego wszczęte postępowanie odwoławcze należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podkreślono, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło decyzji w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów, jeżeli natomiast faktycznie doszło do naruszenia stosunków wodnych to małżonkowie K. powinni wystąpić do Burmistrza z odrębnym wnioskiem, wskazując precyzyjnie zakres sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. i K.K. nie zgodzili się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach podnosząc, że zmagazynowane na działce popioły mogą być materiałem budowlanym tylko wtedy, gdy zostaną wykorzystane zgodnie z aprobatą techniczną. Zdaniem skarżących, ustalenia organu w zakresie magazynowania na sąsiedniej działce materiałów, które stanowią kruszywo Ellmix dokonane są wyłącznie w oparciu o fakturę sprzedawcy wystawioną przez przewoźnika, oraz wykonane przez komisję powołaną przez Burmistrza wyniki obmiaru nawiezionego popiołu. Organ nie przedstawił żadnych opinii biegłych na okoliczność, że składowany materiał to rzeczywiście kruszywo. W świetle decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2015 r. składowany na działce materiał ma być użyty do niwelacji terenu na działce rolnej, co jest niezgodne z aprobatą techniczną. Skarżący powołali się na opinię Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Kielcach, zgodnie z którą, popioły i żużle użyte niezgodnie z deklarowanym przeznaczeniem są odpadami. Wskazali, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Kielcach. Na dowód załączono do skargi stosowne pisma. Akcentując okoliczności związane z narażeniem na szkodliwe oddziaływanie popiołów energetycznych, oraz wszczęcie postępowania wyłącznie na skutek ich interwencji, skarżący wnieśli o uznanie ich za strony niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, powołując się na Opinię techniczno-chemiczną kruszywa sztucznego z żużla piaskowego Ellmix oraz Aprobatę Techniczną IBDiM Nr [...]. wyjaśniło, że ww. kruszywo jest wyrobem budowlanym przeznaczonym do stosowania nie tylko w inżynierii komunikacyjnej, ale także do robót ziemnych wg wymagań PN-S-02205:1998, w tym do dolnych i górnych warstw nasypów, do wypełniania wolnych przestrzeni w gruntach lub kruszywach kamienistych i gruboziarnistych oraz zasypki obiektów inżynierskich, do podsypki wyrównawczej, do niwelacji i makroniwelacji terenów przy budowie dróg. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r. skarżący poinformowali, że popioły żużlowe uznane jako kruszywo Ellmix zostały już wykorzystane do niwelacji działki rolnej L.G., nie zaś pod budowę budynku gospodarczego. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaznaczył, że istotą sporu jest kwestia, czy skarżącym, jako właścicielom nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na której złożone zostały sporne materiały, przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie opadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Ustawa o odpadach nie wskazuje stron prowadzonego w oparciu o powołany przepis postępowania administracyjnego. Wobec braku przepisów szczególnych w ustawie w tym zakresie, należy posiłkować się normą art. 28 k.p.a., zgodnie z którą, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy. W rozpoznawanej sprawie istotne jest rozstrzygnięcie, czy przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości może stanowić źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu, stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 26 ustawy o odpadach jest nie tylko posiadacz odpadów zobowiązany do ich usunięcia, ale również osoby lub podmioty, których interes prawny może zostać naruszony w wyniku składowania odpadów na położonej w ich sąsiedztwie działce. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy. Chodzi tu przy tym nie o interes faktyczny, nawet racjonalnie uzasadniony, ale o interes prawny, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że skoro postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania (por. wyrok NSA z 29 września 2010 r., sygn. II OSK 1481/09). W uchwale 7 sędziów z dnia 11 października 1999 r., sygn. OPS 11/99 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś, że osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości (art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - Dz.U. z 1994 r. nr 49, poz. 196 ze zm.). Organy administracji ustaliły, że na działkach nr [...] i nr [...] nie doszło do magazynowania odpadów. Składowany tam materiał – kruszywo Ellmix wytwarzane z mieszanki popiołowo-żużlowej – uznano za wyrób budowlany. Aprobata Techniczna, IBDiM nr [...], na którą powołuje się organ, wyraźnie wymienia warunki, pod którymi przedmiotowy materiał może być uznany za materiał budowlany. W przeciwnym razie jest to odpad. Zgodnie z ww. Aprobatą Techniczną kruszywo Ellmix traktowane jest jako wyrób budowlany (produkt) tylko w sytuacji wykorzystania go do budowy dróg publicznych, dróg wewnętrznych oraz lotnisk cywilnych (z ograniczeniami), tj. w inżynierii komunikacyjnej. Z przedstawionych przez skarżących do skargi pism Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia 3 grudnia 2015 r. oraz 11 grudnia 2015 r. wynika natomiast, że kruszywo Ellmix nie może być stosowane do niwelacji terenów rolniczych. Rozprowadzenie na prywatnym gruncie odpadów w postaci mieszanek popiołowo-żużlowych stanowi przetwarzanie (odzysk) odpadów przez osobę fizyczną. Tymczasem w myśl art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach, osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami może poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Zgodnie natomiast z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. nr 75, poz. 527 ze zm.), obowiązującym jeszcze w dacie orzekania przez organ II instancji, mieszanki popiołowo-żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych dopuszcza się do odzysku następującymi metodami: do utwardzania powierzchni, utwardzania dróg i placów w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego oraz do budowy fundamentów (poz. 30 załącznika). Sąd I instancji, wskazał, że podkreślenia wymaga fakt, iż A. i K. K. już w odwołaniu od decyzji organu I instancji powoływali się na opinię Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przekazaną Burmistrzowi Miasta i Gminy Koprzywnica przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia [...] września 2015 r., w którym oba organy zwracały uwagę, że żużle i popioły zastosowane niezgodnie z ich przeznaczeniem są odpadem. Skutki prawne realizacji zamierzonej inwestycji mogą niekiedy w istotny sposób dotykach interesów prawnych osób trzecich, zatem ocena prawna przesłanek materialnoprawnych, które mogą decydować o przyznaniu innym podmiotom niż sam tylko posiadacz odpadów czy władający powierzchnią ziemi, musi być dokonywana z dołożeniem szczególnej staranności i wnikliwości. W ocenie Sądu, organy nie poczyniły jednoznacznych ustaleń co do sposobu wykorzystania kruszywa na nieruchomości L.G., pozwalających na stwierdzenie, że mamy do czynienia z materiałem budowlanym. Ogólnikowe wskazanie, że materiał ten może służyć do wykonania np. drogi dojazdowej, parkingu, placu utwardzonego – tych walorów nie spełnia. Wątpliwości co do charakteru składowanych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących materiałów, znajdujące oparcie w stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach, Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Kielcach, jak również rozmiary usypiska: 7,2 m szerokości od strony drogi gminnej, 53 m długości, 2 m wysokości w najniższym punkcie działki, w odległości 5 – 6,6 m od działki skarżących, w pełni uzasadniały, zdaniem Sądu wojewódzkiego, przyjęcie, że małżonkowie K. posiadają interes prawny w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Źródłem interesu skarżących jest art. 140 kodeksu cywilnego, który chroni uprawnienia właścicielskie. Tym samym zapewnia tym podmiotom możliwość wyrażania swojego stanowiska w postępowaniu administracyjnym, w tym możliwość zgłoszenia stosownych wniosków dowodowych potwierdzających ich tezy, rolą zaś organów, jest ewentualnie wykazanie, w toku prowadzonego postępowania całkowitej bezzasadności tych zarzutów lub formułowanych wniosków. Sąd I instancji stwierdził, że w świetle powyższego koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., a także decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Koprzywnicy z dnia [...] sierpnia 2015 r., ponieważ uchybienie polegające na nieuznaniu za stronę postępowania skarżących dotyczyło także rozstrzygnięcia organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, art. 105 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a., "art. 77. § 1 kpc", art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a. Ponadto, L. G. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: - postanowienia Prokuratury Rejonowej w Sandomierzu z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt PR Ds. 139/2016, a w szczególności z opisu przeprowadzonych opinii tj. techniczno-chemicznej kruszywa Ellmix wykonanej przez [...] sp. z o.o. z dnia 10 listopada 2015 r. oraz opinii Instytutu Ekspertyz Sądowych w Krakowie, - wypisu z rejestru gruntów dla działki o nr ewid. [...], na okoliczność, iż przedmiotowa działka pozostaje we współwłasności przez L.G. i M.G., a co za tym idzie M. G. również winna zostać uznana jako strona postępowania, a nie jako pełnomocnik L. G.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej L. G. podkreślił, że trafne jest przyjęcie przez organ odwoławczy, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 26 ustawy o odpadach stroną może być jedynie posiadacz odpadów, względnie władający powierzchnią ziemi. Przymiotu strony nie można natomiast wywodzić z samego faktu własności nieruchomości położonej w sąsiedztwie z działka, na której zgromadzone zostały odpady. W związku z powyższym organ trafnie przyjął, iż A. i K. K. nie wykazali interesu prawnego w sprawie. Ponadto zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach "W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami". Ww. twierdzenia znalazły potwierdzenie w ukształtowanym orzecznictwie, a w szczególności: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1365/08, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 912/11, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 549/11. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że z opinii techniczno-chemicznej kruszywa sztucznego z żużla piaskowego Elmix oraz Aprobaty Technicznej IBDiM nr [...], jasno wynika, iż kruszywo jest wyrobem budowlanym przeznaczonym do stosowania nie tylko w inżynierii komunikacyjnej, ale także do robót ziemnych według wymagań PN-S-02205/1998, w tym do dolnych i górnych warstw nasypów, do wypełniania wolnych przestrzeni w gruntach lub kruszywach kamienistych i gruboziarnistych oraz zasypki obiektów inżynierskich, do podsypki wyrównawczej, do niwelacji makroniwelacji terenów przy budowie dróg. W ocenie strony, trudno jest zgodzić się z przyjęciem przez Sąd wojewódzki, że przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości może stanowić źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż Prokuratura Rejonowa w Sandomierzu w sprawie o sygn. akt PR Ds. 139.2016 postanowieniem z dnia 30 marca 2016 r. odmówiła wszczęcia śledztwa w sprawie niedopełnienia obowiązków przez Burmistrza Miasta i Gminy w Koprzywnicy w dniu 28 grudnia 2015 r. w Koprzywnicy, poprzez zaniechanie ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia składowanych wbrew przepisom odpadów w postaci popiołów energetycznych od dnia 13 lipca 2015 r. w Trzykosach woj. świętokrzyskiego na działkach ewidencyjnych [...], [...] i [...] czym działał na szkodę interesu prywatnego K. K., tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 kk oraz w sprawie prowadzenia budowy bez pozwolenia na budowę polegającego na utwardzeniu gruntów w Trzykosach na działkach o numerach [...], [...] i [...] w dniu 13 lipca 2015 r. tj. o przestępstwo z art. 305 § 1 k.p.k. W ww. postępowaniu Prokuratura z urzędu stwierdziła, iż w Prokuraturze Rejonowej w Sandomierzu toczyło się również śledztwo o sygn. Ds. 758/15/Spc w sprawie składowania wbrew przepisom odpadów w postaci popiołów energetycznych od dnia 13 lipca 2015 r. w Trzykosach woj. świętokrzyskiego w taki sposób, że może to zagrażać zdrowiu człowieka lub spowodować istotne obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenia w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach, tj. o przestępstwo z art. 183 § 1 kk. Śledztwo to również zostało umorzone. W prowadzonym postępowaniu dokonano ustaleń faktycznych odnośnie właściwości, zastosowań oraz wszelkich okoliczności związanych z nawiezieniem kruszywa. Przedstawiona została opinia techniczno-chemiczna kruszywa Ellmix wykonana przez [...]sp. z o.o. z dnia 10 listopada 2015 r., z której wynika, iż analiza chemiczna kruszywa Ellmix nie wykazała podwyższonych zanieczyszczeń w stosunku do ich dopuszczalnych zawartości. Z opinii tej wynika, że kruszywo nie stanowi żadnego zagrożenia i potencjalnego zanieczyszczenia środowiska oraz że może być wykorzystywane w pracach rekultywacyjnych, jako materiał do rekultywacji technicznej - makroniwelacji i niwelacji terenów zdegradowanych i niekorzystnie przekształconych. Ponadto z opinii EPOLAB sp. z o.o. wynika, iż kruszywo może być stosowane w budynkach przeznaczonych na pobyt ludzi lub inwentarza żywego. W prowadzonym postępowaniu powołano również opinię Instytutu Ekspertyz Sądowych w Krakowie. Wyniki tych badań nie są sprzeczne z danymi podawanymi dla kruszywa Ellmix. Z danych dostępnych zarówno na stronie Politechniki Wrocławskiej, jak i Elpologistyki wynika, że tego typu materiały mogą być stosowane jako nawozy sztuczne. Materiały tego typu nie są typowymi odpadami poprodukcyjnymi i nie mogą stanowić zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, zwierząt oraz świata roślin. W prowadzonym postępowaniu jednoznacznie stwierdzono, iż K. i A. K. poza tym, iż są niezadowoleni z nawiezienia kruszywa, nie wnoszą żadnych okoliczności istotnych, pozwalających na dokonanie ustaleń co do stanu faktycznego w sprawie. Z uzasadnienia postanowienia Prokuratury wynika także, iż świadek pracownik Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego potwierdził jedynie zapoznanie się z zakresem aprobaty stosowanego kruszywa Ellmix, natomiast nie wykonywał żadnych czynności weryfikacyjnych na gruncie i nie dokonywał własnych ustaleń co do wpływu składowanego kruszywa na otoczenie. Prokuratura również uznała, iż "nawieziony materiał jest istotnie kruszywem typu Ellmix, a więc produktem przetworzonym, nie zaś odpadem produkcyjnym. Produkt ten niezależnie od podstawowych zastosowań wynikających z aprobaty technicznej może być używany do niwelacji terenu". Wnoszący skargę kasacyjną nadto podniósł, że M. G. uznana jako pełnomocnik L. G. przedstawiła postanowienie Prokuratury Rejonowej w Sandomierzu z dnia 30 marca 2016 r., jednak Sąd oddalił wniosek, mimo, iż ww. dokument zawierał istotne dowody, a w szczególności opinię Instytutu Ekspertyz Sądowych w Krakowie. Nadto Sąd oddalił również wniosek w postaci opinii techniczno-chemicznej na rekultywację terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Sąd II instancji nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że Sąd ten nie może się domyślać argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać więc m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania, wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie profesjonalny pełnomocnik w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach, art. 105 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.c. (omyłkowo zamiast k.p.a.), art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a. Wskazując na naruszenie ww. przepisów profesjonalny pełnomocnik przytoczył jedynie ich treść (ma marginesie jest ona Sądowi znana), nie podając w czym upatruje ich naruszenia. Skarga kasacyjna sporządzona została tak jakby była to zwykła skarga kierowana do sądu wojewódzkiego. Zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji czy postanowienia. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje (postanowienia) kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów tego Kodeksu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na zawarte w art. 176 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. wymogi skargi kasacyjnej, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji, stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia stosowanego przez sąd przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z określonymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które były stosowane przez organ administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (będący podstawą wyroku), z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do uchylenia decyzji, bądź wskazać na naruszenie art. 151 p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, ew. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jeśli wiąże to z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., lub innych przepisów postępowania, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej. Tak się jednakże nie stało, ponadto profesjonalny pełnomocnik nie wykazał też, że wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dla skuteczności postawionego zarzutu stanowi niezbędny wymóg określony w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednakże nawet tak skonstruowanej, jak w niniejszej sprawie, skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Nadto, podkreślono, że "jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez wsa (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) lub c), bądź też art. 151 p.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej". Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, mimo że strona wnosząca skargę kasacyjną wyraźnie tego nie zaakcentowała. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej (naruszenia przepisów postępowania) podniesiony został zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Jak wyżej podniesiono, pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną nie wyjaśnił w czym upatruje naruszenia ww. przepisów, nadto naruszenie ich zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, gdzie tymczasem przepisy te adresowane są do organów administracji, a nie do Sądu. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie stosuje przepisów k.p.a. może tylko kontrolować ich zastosowanie lub wykładnię przez właściwe organy. Kontroluje zatem legalność zaskarżonej decyzji (zgodność z obowiązującym prawem). Sądowi II instancji nie jest zatem wiadomo, czy zarzut naruszenia przepisów postępowania zmierza do podważenia przyjętego stanowiska przez Sąd I instancji, czy przyjętego przez organ administracji. Można się jedynie domyślać, a to nie jest rolą Sądu kasacyjnego, analizując uzasadnienie skargi kasacyjnej, gdzie stwierdzono, że "analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie należy przyjąć, iż organy administracji w toku prowadzonego postępowania nie dokonały naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a wydane decyzje są trafne", że zarzut ten został skierowany do Sądu I instancji, który podjął takie a nie inne rozstrzygnięcie. Skoro wnoszący skargę kasacyjną uznaje, że stanowisko organów jest słuszne, nieuprawnione jest wysuwanie zarzutu naruszenia ww. przepisów procedury administracyjnej, które z zasady można postawić jedynie organom administracji. Sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania, na tle niniejszej sprawy, skoro strona podziela rozstrzygnięcie organów jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego niezrozumiały. Przyjętego przez Sąd wojewódzki poglądu prezentowanego w zaskarżonym wyroku nie można skutecznie podważyć w ramach zarzucanego naruszenia przepisów postępowania. Tym bardziej, że Sąd I instancji nie wskazywał na ich naruszenie, nie można zatem także zarzucić, że błędnie je zastosował. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach, art. 105 k.p.a., art. 28 k.p.a., należy uznać, że i on nie znajduje uzasadnienia. Przy tym należy podkreślić, czego nie wskazał pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, że przepis art. 28 k.p.a. ma charakter materialnoprawny, mimo, że pojęcie strony jest instytucją procesową (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 349/04, z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 634/06), podobnie jak przepis art. 105 k.p.a., albowiem decyzja umarzająca postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1397/10). Jak wyżej wskazano, stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego można go oprzeć na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Profesjonalny pełnomocnik podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego nie zastosował się do tego wymogu. Co więcej, skoro uznaje, że rozstrzygnięcie organu II i I instancji jest słuszne, a Sąd wojewódzki nie dokonywał wykładni art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, jak również nie stwierdził niewłaściwego zastosowania ww. przepisu, a także art. 105 § 1 k.p.a., w ocenie Sądu II, niezasadne jest stawianie zarzutów z powołaniem się na naruszenie tych przepisów. Ponownie należy podnieść, że nie powinno być rolą Sądu II instancji, snucie domysłów i poszukiwanie argumentacji, która wskazywałaby na naruszenie konkretnego przepisu, jeśli strona zacytowała jedynie ich treść, a z uzasadnienia środka odwoławczego nie wynika w sposób jednoznaczny, w związku z czym upatruje ich naruszenia. Sąd Wojewódzki nie kontrolował decyzji pod kątem zastosowanego trybu postępowania, ani zasadności umorzenia postępowania administracyjnego, jedynie oceniał, czy A. i K. K., nie powinni mieć przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W tym natomiast względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, że całokształt okoliczności sprawy wskazuje na posiadanie przez A.i K. K. przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Podkreślić należy, że każde postępowanie administracyjne powinno się toczyć z udziałem strony lub stron, w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Na organ administracji publicznej, stosownie do przepisu art. 61 § 4 k.p.a., nałożony został obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania, z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, wszystkich osób będących stronami w sprawie. Jak to niewadliwie ustalił Sąd I instancji, ustawa o odpadach nie wskazuje stron postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Ustawa nie reguluje w sposób samodzielny kwestii legitymacji do wzięcia udziału w charakterze strony w omawianym postępowaniu innych osób niż posiadacza odpadów. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd przywołany przez wnoszącego skargę kasacyjną, że przymiotu strony nie można wywodzić z samego faktu własności nieruchomości położonej w sąsiedztwie z działką, na której zgromadzone są odpady. Jednakże nie może ujść uwadze, że w tej konkretnej sprawie, źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, jest art. 140 Kodeksu cywilnego, który chroni uprawnienia właścicielskie. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Normę może stanowić przepis art. 140 k.c. i nie ma znaczenia, czy emisje na poziomie usytuowania działki strony skarżącej będą miały oddziaływanie normatywne, czy ponadnormatywne. Wystarczającą okolicznością dla przyznania statusu strony postępowania będzie stwierdzenie, że działka A.K. i K. K. znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Przymiot strony w postępowaniu daje jedynie podmiotowi możliwość uczestniczenia w postępowaniu i wpływu na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora. A. i K. K. nie wywodzą swojego przymiotu strony jedynie z faktu własności nieruchomości położonej w sąsiedztwie z działką, na której zgromadzone są odpady, lecz wskazują na okoliczność "składowania niebezpiecznych i szkodliwych odpadów na działce" obok ich posesji. Ustalenie zatem, czy faktycznie, zachodzą przesłanki do usunięcia odpadu, lub umorzenia postępowania administracyjnego, winno się odbywać przy udziale A. i K. K. Tym bardziej, jak wskazał Sąd wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, że Aprobata Techniczna IBDiM nr [...], na którą powołuje się organ, wyraźnie wymienia warunki, pod którymi przedmiotowy materiał może być uznany za materiał budowlany. Zgodnie z ww. Aprobatą Techniczną kruszywo Ellmix traktowane jest jako wyrób budowlany (produkt) tylko w sytuacji wykorzystania go do budowy dróg publicznych, dróg wewnętrznych oraz lotnisk cywilnych (z ograniczeniami), tj. w inżynierii komunikacyjnej. Z przedstawionych przez A.i K. K. do skargi pism Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia 9 grudnia 2015 r. oraz 11 grudnia 2015 r. wynika natomiast, że kruszywo Ellmix nie może być stosowane do niwelacji terenów rolniczych. Rozprowadzenie na prywatnym gruncie odpadów w postaci mieszanek popiołowo-żużlowych stanowi przetwarzanie (odzysk) odpadów przez osobę fizyczną. Nadto, A. i K. K. już w odwołaniu od decyzji organu I instancji powoływali się na opinię Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przekazaną Burmistrzowi Miasta i Gminy Koprzywnica przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia 3 września 2015 r., w którym oba organy zwracały uwagę, że żużle i popioły zastosowane niezgodnie z ich przeznaczeniem są odpadem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywanie Sądu I instancji, że skutki prawne realizacji zamierzonej inwestycji mogą niekiedy w istotny sposób dotykać interesów prawnych osób trzecich, zatem ocena prawna przesłanek materialnoprawnych, które mogą decydować o przyznaniu innym podmiotom niż sam tylko posiadacz odpadów czy władający powierzchnią ziemi, musi być dokonywana z dołożeniem szczególnej staranności i wnikliwości. Organy zaś nie poczyniły jednoznacznych ustaleń co do sposobu wykorzystania kruszywa na nieruchomości L. G., pozwalających na stwierdzenie, że mamy do czynienia z materiałem budowlanym. Ogólnikowe wskazanie, że materiał ten może służyć do wykonania np. drogi dojazdowej, parkingu, placu utwardzonego, tych walorów nie spełnia. Wszystkie te okoliczności przemawiają za udziałem A. i K. K. w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym. Z tego też względu Sąd II instancji nie uwzględnił wniosku wnoszącego skargę kasacyjną o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dołączonych dokumentów. Mogą być one jednakże pomocne przy ponownym prowadzeniu postępowania administracyjnego przez organ. Ponadto, podkreślić należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić. Przepis 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 508/05). Ewentualne zaś pominięcie M. G. jako strony w postępowaniu może stanowić przesłankę do jego wznowienia. Zarzut z pominięcia strony w postępowaniu jednakże może uczynić tylko strona, której to dotyczy. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.