II OSK 1998/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski ( spr. ) Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. i J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 306/06 w sprawie ze skargi B. i J. Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 września 2006 r., II SA/Sz 306/06 oddalił skargę B. i J. Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. B. i J. Ł. zaskarżyli powyższą uchwałę w części obejmującej jej § 3 pkt 3 pp.2 dotyczącej miejscowości B. – teren o symbolu 35KD – droga klasy dojazdowej. Zarzucili tej uchwale rażące naruszenie prawa – art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 18 ust. 1 pkt 5a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wnieśli o nakazanie Radzie Miejskiej zmiany uchwały lub stwierdzenie jej nieważności w części zaskarżonej albo stwierdzenie jej niezgodności z prawem i zasądzenie od Rady Miejskiej na ich rzecz kosztów postępowania. Uważają oni, że Rada Miejska zaskarżoną uchwałą naruszyła ich interes prawny, gdyż uniemożliwiła im uzyskanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zabudowy działki ogrodowej nr 445 w B., czego wymaga art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dla zalegalizowania budowy. Zgodnie z zezwoleniem Polskiego Związku Działkowców – Zarząd Pracowniczych Ogrodów Działkowych "B" z dnia 13 listopada 1999 r. wybudowali oni na swojej działce altanę postawioną w odległości 3 m od granic sąsiedniej działki. Zabudowa działki była zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co potwierdził Burmistrz P. zaświadczeniem z dnia 19 marca 2004 r. nr [...]. Po zmianie planu zaskarżoną uchwałą przeważająca powierzchnia altany znalazła się poza linią nieprzekraczalnej zabudowy w pasie nowo ustalonej drogi gminnej. Zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nastąpiła na podstawie dokumentacji planistycznej wykonanej bez inwentaryzacji istniejącej zabudowy. Skutkowało to zaplanowaniem przebiegu drogi po istniejących zabudowaniach. Rada Miejska nie uwzględniła uprawnień skarżących z art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie dopełniła obowiązku z art. 18 ust. 2 pkt 5a ustawy. W konsekwencji uniemożliwiono skarżącym uzyskanie zaświadczenia o zgodności zabudowy ich działki z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało utratą przez nich prawa do legalizacji działki o większej niż normatywna powierzchni zabudowy. Skarżący wezwał Radę Miejską do zaprzestania naruszania ich interesu prawnego, jednak Rada uchwałą z dnia 29 grudnia 2005 r. odmówiła uwzględnienia tego wezwania. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w P. wniosła o jej oddalenie, m.in., stwierdzając, iż zmiana uchwały prowadziłaby do sankcjonowania samowoli budowlanej, zaświadczenie zaś potwierdza określone fakty lub stan prawny, budynek skarżących nie spełnia warunków altany ogrodowej, skarżący nie posiadają w sprawie interesu prawnego, bowiem nie posiadają własności przedmiotowego terenu ani zezwoleń budowlanych, Rada nie wiedziała nic o fakcie samowoli aż do chwili wystąpienia o wydanie zaświadczenia, ryzyko legalizacji posadowionego niezgodnie z prawem budynku ponosi skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze są bezpodstawne. Skarżący byli użytkownikami ogrodu działkowego znajdującego się w kompleksie tych ogrodów. Właścicielem lub użytkownikiem wieczystym całego terenu ogrodów działkowych był Polski Związek Działkowców. On też zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym był zawiadomiony o wyłożeniu projektu planu. Z przepisu tego nie wynika, aby Rada Gminy zobowiązana była przeprowadzić inwentaryzację i uwzględnić nielegalnie zbudowane obiekty oraz dostosować do nich swe zamierzenia planistyczne. W myśl art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tylko naruszenie trybu postępowania i właściwości organów określonej w art. 18 powoduje nieważność uchwały w całości lub części. Ustalenia planu objętego zaskarżoną uchwałą mieszczą się w granicach władztwa planistycznego i naruszenia przez zmianę planu czyjego interesu prawnego lub faktycznego nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, albo stwierdzenia jej niezgodności z prawem, podjętej zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skutki naruszenia czyjegoś interesu prawnego lub faktycznego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. B. i J. Ł. w swojej skardze kasacyjnej zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (powoływanej dalej jako p.p.s.a.), gdyż rozstrzygając sprawę Sąd wykroczył poza jej granice, co spowodowało wywiedzenie nieprawdziwych wniosków z błędnych przesłanek, m. in., co do zaistnienia samowoli budowlanej, a w konsekwencji przyjął, że wszelką odpowiedzialność za wadliwe działania planistyczne organu gminy ponosi skarżący; 2) rażące naruszenie prawa materialnego – art. 3 i art. 18 ust. 2 pkt 5a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przez przyjęcie, że skarżącym nie tylko nie służą uprawnienia wynikające z art. 3 tej ustawy, ale także, że nie są oni władającymi nieruchomością - zabudowaną przez nich działką nr 445, wbrew oczywistemu stanowi faktycznemu sprawy i wbrew art. 338 k.c., a zatem, że organ dokonując na ich niekorzyść zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie musiał dopełnić wobec nich obowiązku z art. 18 ust. 2 pkt 5a ustawy. W oparciu o te zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i rozstrzygniecie zgodnie z wnioskami skargi lub uchylenie wyroku i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów sprawy oraz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący od dnia otrzymania zgody na zabudowę spornej działki byli i są władającymi sporną nieruchomość jako jedyni dzierżący ją, co wynika ze stanu faktycznego sprawy i art. 338 k.c. dlatego Rada Miejska miała obowiązek powiadomić ich o terminie wyłożenia projektu zmiany planu, wywołującego dla nich niekorzystne skutki prawne. Zarzut samowoli budowlanej pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Gdyby bowiem wybudowali altanę o powierzchni do 35 m2, która nie wymagała pozwolenia na budowę, to dokonana zmiana w planie sytuująca tą budowę w pasie drogi także byłaby bezprawna. Zabudowa działki nie naruszała obowiązującego w czasie budowy zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący swoją budową nie naruszyli obowiązującej wówczas nieprzekraczalnej granicy zabudowy, obecnie gdyby nie bezprawna, ich zdaniem, zmiana planu, mogliby zalegalizować swoje przekroczenie. Stan prawny i faktyczny sprawy uzasadnia w pełni posiadanie przez nich interesu prawnego i uprawnienia polegającego na uniemożliwieniu im uzyskania legalizacji spornej zabudowy, co grozi im poważną szkodą majątkową. Gdyby Rada Miejska zbadała przebieg planowanej nieprzekraczalnej granicy zabudowy, wtedy nie doszłoby do wyznaczenia tej granicy po istniejących, legalnie wybudowanych altanach. Brak zawiadomienia ich o wyłożeniu planu uniemożliwił im złożenie zarzutu. Skarżący nie mogą ponosić konsekwencji niemożności uzyskania legalizacji przedmiotowej budowy. Nie można skutków zaniedbań, bądź celowego działania Rady przenosić na skarżących. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w P. wniosła o oddalenie tej skargi. Podniosła, iż uprawnienia wynikające z art. 3 i art. 18 ust. 2 pkt 5 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym służą Polskiemu Związkowi Działkowców i został on skutecznie powiadomiony. W tej sytuacji, jeżeli wyraził on zgodę osobie trzeciej na budowę obiektu budowlanego, a po zapoznaniu się z planem nie złożył zarzutu lub protestu, to on ponosi odpowiedzialność za swoje działania wobec tego, komu wyraził zgodę. Zauważono, że przedmiotowa budowa nie uzyskała stosownych pozwoleń budowlanych i zezwolenia władającego terenem, bowiem nie została zrealizowana altana o pow. 35 m2, a o pow. 56,06 m2 – była więc ewidentną samowolą budowlaną. To było przyczyną braku zgłoszenia obiektu do użytkowania, a tym samym obowiązku wykonania geodezyjnego obmiaru powykonawczego celem ujawnienia obiektu w ewidencji gruntów i budynków. Żaden przepis prawa nie wymagał sporządzenia inwentaryzacji samowoli. Zauważono też, że argument podniesiony przez skarżących, iż ich budowa nie przekraczała obowiązującej w czasie budowy linii zabudowy jest chybiony, bowiem obowiązujący wówczas plan w ogóle nie określał nieprzekraczalnej linii zabudowy. Dodano, że żaden przepis nie zobowiązywał Rady do badania istnienia bądź nie samowoli budowlanych w procesie procedury planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada przedstawionym wymogom. Wniesiono w niej bowiem "o zmianę zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskami skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku". Skoro w skardze kasacyjnej zgłoszono zarzut naruszenia przepisów postępowania, to stosownie do art. 188 p.p.s.a. składanie wniosku o zmianę zaskarżonego wyroku nie jest zasadne. Ponadto przepisy p.p.s.a. nie stwarzają możliwości Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie tylko zaskarżonego wyroku. Sąd ten może bowiem na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł jej rozpoznać w innym składzie, innemu sądowi. Wskazane uchybienia nie dezawuują jednak złożonej w sprawie skargi kasacyjnej, a w szczególności nie zezwalają na jej odrzucenie. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wykroczenie przez Sąd I instancji poza granice rozpoznawanej sprawy, nie dość, iż jest całkowicie chybiony, to dodatkowa nie posiada w istocie żadnego uzasadnienia. Na fakt budowy na terenie należącym do Pracowniczych Ogrodów Działkowych domku, o powierzchni przekraczającej 35 m2, a na budowę altany o takiej powierzchni skarżący posiadali zgodę owych Pracowniczych Ogrodów Działkowych, powoływali się sami skarżący. Rada Miasta i Sąd I instancji z owego faktu wywiedli jedynie oczywisty wniosek, iż zbudowanie domku o pow. 56,06 m2 stanowiło samowolę budowlaną. I w tych kategoriach traktowali powstałe na gruncie naniesienie. W żadnym przypadku nie można mówić, że Sąd wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy. Zarzut naruszenia art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z późn. zm.) jest nie tylko źle postawiony, ale jeszcze dodatkowo nietrafny. Skarżący nie wskazali bowiem, który z dwóch punktów tego artykułu, został ich zdaniem naruszony, a Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać intencji, czy też woli składających skargę kasacyjną. Na marginesie można zauważyć jedynie, że skarżący nie wykazali w sprawie, że posiadają tytuł prawny do terenu, który jest przedmiotem spornej części zaskarżonej uchwały. Jest bowiem niewątpliwe, że taki tytuł prawny przysługuje Polskiemu Związkowi Działkowców – Zarząd Pracowniczych Ogrodów Działkowych "B". Także chybiony jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązkiem organu właściwego w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było zawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu panu "właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu". W rozpoznawanej sprawie taki obowiązek został wykonany, powiadomiono bowiem o tym fakcie Zarząd Pracowniczych Ogrodów Działkowych "B". Skarżący nie wykazali, iż miał do nich zastosowanie przepis art. 338 k.c., stanowiący, iż kto rzeczą faktycznie włada za kogo innego jest jej dzierżycielem. Nawet jednak, gdyby przepis ten miał do nich zastosowanie to i tak w orzecznictwie sądowym przyjmowane jest, iż uprawnienia strony postępowania nie przysługują posiadaczom zależnym nieruchomości. W wyroku NSA z 7 października 2005 r., II OSK 75/05, stwierdzono, że "dzierżawca nieruchomości miejskiej (posiadacz zależny) mimo że stan ten jest prawnie chroniony i w wypadku jego naruszenia służy mu roszczenie o ochronę naruszonego lub utraconego posiadania, także odpowiednio stosowane przepisy o ochronie własności (art. 690 w zw. z art. 694 k.c.) to z faktu tego nie wynika, że służą mu również prawa strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce". Ten pogląd prawny może mieć odpowiednie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Organ gminy prawidłowo zawiadomił Zarząd Pracowniczych Ogrodów Działkowych "B" o wyłożeniu projektu planu. Relacje zaś pomiędzy Zarządem tych ogrodów, a skarżącymi, a w szczególności to, czy Zarząd powiadomił ich o tym fakcie, a jeżeli tak, to czy podjęli oni jakieś kroki mające na celu zwalczenie niekorzystnego dla nich projektu, nie mieszczą się w granicach rozpoznawanej w postępowaniu kasacyjnym sprawy. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.