II OSK 2010/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 523/09 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 523/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2009 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją z dnia (...) marca 2008 r., znak: (...), po przeprowadzeniu w dniu 4 marca 2008 r. obowiązkowej kontroli budowy, działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) udzielił inwestorowi - Spółce z o.o. "F." - pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo-produkcyjno-socjalnego, usytuowanego na działkach nr (...),(...),(...) i (...) w obrębie (...), położonych w B. przy ul. W. W piśmie z dnia 16 listopada 2008 r. S. C. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r., znak: (...), Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia (...) marca 2008 r. W wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia (...) lutego 2009 r. znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z uwagi na okoliczność, iż S. C. nie był inwestorem, a więc nie był on uprawniony do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego. Wskazano ponadto, iż zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym krąg podmiotów winien być ustalany w oparciu o treść przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Rozpoznając skargę S. C. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Prezydent Miasta B. decyzją z dnia (...) maja 2007 r. Nr (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił "F" Sp. z o. o. w B. pozwolenia na budowę - rozbudowę wraz z przebudową budynku produkcyjno - magazynowo - socjalnego i budowę stacji transformatorowej na dz. nr (...),(...),(...) w obrębie (...) i dz. nr (...) w obrębie (...) przy ul. W. oraz budowę budynku magazynowo - produkcyjno - socjalnego na dz. nr (...),(...),(...) i (...) , (...) w obrębie (...) przy ul. W. na terenie zakładu wraz z budową dróg wewnętrznych, zjazdu z ul. K. dz. nr (...) zewnętrznych instalacji wod - kan., i energetycznych na terenie zakładu "F" Sp. z o.o. przy ul. W. (...) w B. Po zakończeniu robót budowlanych, inwestor wnioskiem z dnia 19 lutego 2008 r. wystąpił do właściwego organu, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, załączając do wniosku wszystkie niezbędne, wymagane przepisami prawa dokumenty. Powiatowy organ nadzoru budowlanego, w związku z art. 59 a ustawy Prawo budowlane przeprowadził w dniu 4 marca 2008 r. kontrolę obowiązkową, która wykazała zgodność wykonanego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę. Podczas kontroli stwierdzono, iż obiekt nadaje się do użytkowania. Następnie organ w oparciu o przedłożone przez inwestora dokumenty i ustalenia kontroli obowiązkowej, decyzją z dnia (...) marca 2008 r. znak: (...), w oparciu o art. 55 pkt 1 i art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, udzielił pozwolenia na użytkowanie rzeczonego obiektu budowlanego, poddanego rozbudowie i przebudowie. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarówno Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Główny Inspektor Nadzoru budowlanego zasadnie uznały, iż wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia (...) marca 2008 r. S. C. - który nie był inwestorem - nie był uprawniony do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, albowiem nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł S. C., zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z póz. zm. ) w zw. z art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że właściciel nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania obiektu budowlanego, co do którego z naruszeniem przepisów prawa wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w związku z czym nie jest legitymowany do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. W oparciu o powyższy zarzut S. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zaprezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd prowadziłby w istocie do sytuacji, w której mimo istotnych naruszeń prawa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, konsekwencją których byłoby jego negatywne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, właściciele tych nieruchomości, którzy nie byli stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nie mogliby dochodzić swoich praw w postępowaniu administracyjnym, czy też sądowo administracyjnym. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie dopuszczono do użytkowania obiekt, który w istotny sposób oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, w szczególności na położone w jego bezpośrednim sąsiedztwie działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Z funkcjonowaniem obiektu wiążą się przede wszystkim uciążliwości związane z emitowanym przez niego nadmiernym hałasem, który znacznie przekracza dopuszczanie normy. Tego rodzaju uciążliwe dla otoczenia oddziaływanie w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji ustalającej dla tego obiektu dopuszczalny poziom hałasu. W ocenie skarżącego przepis art. 59 ust. 7 prawa budowlanego nie może stanowić podstawy przy określaniu kręgu stron w postępowaniu nadzwyczajnym, w trakcie którego weryfikowana ma być decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Interes prawny w wydaniu decyzji w trybie nadzoru mają również właściciele nieruchomości sąsiadujących z obiektem budowlanym, który negatywnie na nie oddziałuje i stanowi naruszenie prawa własności. Interes ten wynika zarówno z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które gwarantują ochronę prawną własności, jak również z przepisu art. 140 kodeksu cywilnego, gwarantującego właścicielowi prawo do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno — gospodarczym przeznaczeniem swego prawa oraz art. 144 kodeksu cywilnego nakazującego właścicielowi nieruchomości powstrzymanie się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. A zatem zagwarantowana przepisami prawa ochrona prawa własności uzasadnia ich udział w charakterze strony w postępowaniu, którego celem jest zweryfikowanie zgodności z prawem ostatecznej decyzji o dopuszczeniu obiektu do użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, iż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Tekst jednolity: Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118) w związku z art. 28 k.p.a., jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest on uzasadniony. Stosownie do treści art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Podzielić należy jednak pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2006 r. II OSK 1281/05, iż przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest jednakże wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu S. C. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. z dnia (...) marca 2008 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku magazynowo-produkcyjni-socjalnego dla "F" Sp. z o.o. Wskazać należy, iż przedmiotowa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została po dniu wejścia w życie (tj. po dniu 11 lipca 2003 r.) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. Nr 80, poz. 718), która to ustawa w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 nowego postanowienia, określonego w ust. 7, w brzmieniu: "Stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Przedstawiona wyżej zmiana przepisu była więc w intencji ustawodawcy zamierzonym ograniczeniem kręgu podmiotów, którym będzie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w procesie budowlanym, jako konsekwencja ograniczenia wynikająca z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Legalne bowiem postępowanie inwestora, który zamierza przystąpić do użytkowania obiektu wykonanego zgodnie z pozwoleniem na budowę powoduje, iż można przyjąć, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach procesu budowanego, nie zostaną naruszone. Zupełnie inna przedmiotowo i podmiotowo sytuacja ma miejsce, gdy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora (np. art. 51 Prawa budowlanego), taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. W okolicznościach bowiem rozpoznawanej sprawy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzona była pozostającą w obiegu prawnym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, decyzją o pozwoleniu na budowę. Na powyższą kwestię zasadnie zwrócono uwagę w skarżonym wyroku. Tak, więc wobec wykonania przedmiotowej inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tzn. wykonania jej w warunkach legalnie przeprowadzonego procesu inwestycyjnego, dla ustalenia kwestii, kto posiadał legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności należało odwołać się do treści przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a., a jako taki, wbrew opinii autora skargi kasacyjnej, powoduje wyłączenie stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisu ogólnego, jakim jest art. 28 k.p.a. Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1174/07, z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1891/08. Reasumując, przepis art. 59 ust. 7 ww. ustawy, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.