II OSK 2021/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2878/13 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [....] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. A. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2878/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 października 2013 r. w przedmiocie wymeldowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia 11 lipca 2012 r. Burmistrz [...], po rozpoznaniu wniosku D.F., orzekł o wymeldowaniu J.A. z pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. H. w R.. We wniosku wskazano, że skarżąca nie mieszka w miejscu pobytu stałego od maja 2012 r., a obecnie przebywa u syna w W.. W toku postępowania wnioskodawca wyjaśnił, że skarżąca była konkubentką jego ojca i mieszkała z nim w przedmiotowym budynku. Po jego śmierci w maju 2012 r. skarżąca wyprowadziła się, zabierając część swoich rzeczy. Pozostałe rzeczy zabrała w dniu 5 lipca 2012 r. w obecności funkcjonariuszy policji i swojej rodziny. Od dnia 1 czerwca 2012 r. w przedmiotowym budynku mieszka wnioskodawca z rodziną. Skarżąca w toku postępowania wyjaśniła, że w przedmiotowym budynku, wybudowanym wspólnie z ojcem wnioskodawcy, mieszkała od 1992 r. W dniach 20-21 maja 2012 r. po powrocie z cmentarza nie mogła dostać się do budynku z uwagi na wymienione zamki w drzwiach. Nie udało jej się wejść do domu, również z pomocą funkcjonariuszy policji. W dniu 5 lipca 2012 r. w obecności policjantów zabrała swoje rzeczy z budynku pozostawiając wyposażenie domu. Obecnie mieszka w różnych miejscach - u koleżanki, syna, siostry. Jedynie policja przeprowadzała interwencje w tej sprawie. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., po rozpoznaniu odwołania J.A., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2706/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.A., uchylił powyższą decyzję wskazując, że organ odwoławczy nie zbadał czy opuszczenie miejsce pobytu stałego przez skarżącą miało charakter trwały i dobrowolny. Zaskarżoną decyzją organ wojewódzki ponownie utrzymał w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda uznał, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.) uzasadniająca wydanie decyzji o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego z przedmiotowego budynku. Przeprowadzone dowody w sprawie, tj. zeznania świadków ([...]) i oględziny budynku nie pozostawiły wątpliwości, że skarżąca w budynku tym nie zamieszkuje. Ponadto zdaniem organu opuszczenie budynku miało charakter trwały i dobrowolny. Kwestie dotyczące dobrowolności opuszczenia lokalu organ rozważał w aspekcie długości okresu opuszczenia przedmiotowego lokalu (od końca maja 2012 r.), skoncentrowania spraw życiowych poza miejscem pobytu stałego oraz faktu niepodjęcia skutecznie przysługujących środków prawnych w celu przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z budynku i powrotu do mieszkania. Zdaniem Wojewody, nie ma również oparcia w zebranym materiale dowodowym twierdzenie skarżącej, że została ona wyrzucono z przedmiotowego budynku. Skargę na powyższą decyzję wniosła J.A., zarzucając organowi naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2 w związku z art. 32, art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że nie przebywa w przedmiotowym budynku, ale zdecydowanie nie miała zamiaru przeniesienia swojego ośrodka życiowego do innego miejsca. Wskazała, że chciała wrócić do miejsca zameldowania, co zostało jej uniemożliwione przez D.F.. Podkreśliła, że zarówno z zeznań świadków oraz informacji przekazanej z Komendy Powiatowej Policji w [...] wynika, że przymusowo opuściła przedmiotowy budynek i przebywa poza miejscem swojego stałego zamieszkania wbrew swojej woli. Skarżąca wskazała także, że dwukrotnie zwracała się do funkcjonariuszy policji o pomoc w powrocie do miejsca zamieszkania. Ponadto wytoczyła sprawy przed sądami powszechnymi o zniesienie współwłasności oraz o zwrot nakładów poniesionych przez nią na przedmiotową nieruchomość, co nie zostało uwzględnione przez organy orzekające w sprawie. Skarżąca wskazała, że ani ona, ani jej pełnomocnik nie zostali zawiadomieni o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków oraz oględzin. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wymeldowanie skarżącej z budynku [...] przy ul. H. w R.. Sąd wyjaśnił, że bezspornym jest iż skarżąca nie zamieszkuje w przedmiotowym budynku. Sąd uznał także, że skarżąca opuściła swoje wcześniejsze miejsce zamieszkania w sposób trwały i dobrowolny. Zaznaczył, że po wymianie zamków w drzwiach w maju 2012 r. skarżąca próbowała raz, bezskutecznie, wejść do budynku w asyście policji. Jednakże, takie działanie, zdaniem Sądu, nie przesądza o tym, że podjęła ona czynności faktyczne czy też wykorzystała odpowiednie środki prawne celem powrotu do przedmiotowego budynku. Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], że wyrażony przez skarżącą zamiar powrotu do mieszkania pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie, gdyż jest wyłącznie słowną deklaracją nie znajdującą odzwierciedlenia w konkretnych działaniach skarżącej. Przez ponad dwa lata od wyprowadzenia się z budynku skarżąca nie podjęła czynności umożliwiających jej ponowne w nim zamieszkanie. Trafne są zatem spostrzeżenia organu, że fakt nie podjęcia we właściwym czasie działań mających na celu przywrócenie posiadania świadczy o jego dobrowolności opuszczenia budynku. Zdaniem Sądu, bez znaczenia dla oceny, czy spełnione zostały przesłanki z art. 15 ust 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, mają również postępowania dotyczącymi zniesienia współwłasności i rozliczenia nakładów poczynionych na nieruchomość oraz postępowanie w przedmiocie gróźb karalnych. Sąd zaznaczył, że wymeldowanie jest czynnością materialno-techniczną potwierdzającą opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego pobytu i dopiero w sytuacji, gdy osoba wymeldowana ponownie zamieszka w lokalu z zamiarem trwałego pobytu, będzie istniała podstawa do ponownego zameldowania jej na pobyt stały. Ponadto Sąd wskazał, że pełnomocnik ustanowiony przez skarżącą w sprawie poinformowany został o przesłuchaniach świadków i oględzinach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J.A. zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wyprowadzenie przez organ nieprawidłowych wniosków w oparciu o zebrany, niepełny materiał dowodowy i przyjęcie, że skarżąca w sposób trwały i dobrowolny opuściła przedmiotowy budynek, podczas gdy prawidłowa ocena przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadami logicznego rozumowania prowadzi do odmiennych wniosków, a także poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja ta narusza również art. 75 § 1 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasadnych wniosków dowodowych skarżącej zawartych w piśmie z dnia 23 lipca 2013 r. na okoliczności mające znaczenie dla sprawy; art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a., a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi pomimo, iż z dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego wynika, iż w sprawie nie są spełnione przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że opuszczenie przez skarżącą budynku przy ul. H. w R. nosiło znamiona trwałości i dobrowolności, a także poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przyczyny, z powodu których skarżąca nie przebywa w miejscu zameldowania, nie mają wpływu na wynik sprawy o wymeldowanie (tj.: na ocenę przesłanek trwałości i dobrowolności opuszczenia mieszkania). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie strona skarżąca formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, których błędna wykładnia w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Decydujące znaczenie dla wydania decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego ma przesłanka trwałości opuszczenia lokalu, przez którą należy rozumieć przebywanie poza miejscem stałego zameldowania z równoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne, a więc osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. Jednocześnie osoba ta przejawia wolę skoncentrowania w innym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Aby jednak zachowaniu, polegającym na opuszczeniu miejsca zameldowania na pobyt stały, można było przypisać cechę dobrowolności, niezbędne jest ustalenie takiego zamiaru u osoby wymeldowywanej. Zamiar ten należy rozumieć nie tylko jako wolę wewnętrzną, ale także jej zewnętrzny przejaw, dający się ocenić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Oceniając taki zamiar według kryteriów obiektywnych, nie można zatem pominąć także faktycznej możliwości realizacji woli przebywania w danym lokalu. Dlatego brak dobrowolności opuszczenia lokalu według art. 15 ust. 2 ustawy występuje również wówczas, gdy wskutek bezprawnych działań osób trzecich dana osoba nie przebywa w lokalu zameldowania, jednakże swoim zachowaniem manifestuje wolę powrotu do opuszczonego lokalu. Jeżeli strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego czy psychicznego, to nie można uznać tego za dobrowolne opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu. Przy tak rozumianej treści art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności zgodzić należy się z zarzutem naruszenia tego przepisu zarówno przez Sąd pierwszej instancji, jak i organy orzekające w niniejszej spawie, poprzez dokonanie jego błędnej subsumcji. Nie można bowiem uznać, że skarżąca kasacyjnie opuściła przedmiotowy budynek dobrowolnie. Nie wyprowadziła się ona z zajmowanego domu, a została usunięta w drodze przymusu, w związku z wymianą zamków przez D.F. w momencie jej nieobecności. Z ustalonego stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że podejmowała ona próby dostania się do budynku oraz podejmuje działania prawne mające na celu uregulowanie sytuacji prawnej budynku. Ponadto o woli pozostania skarżącej w przedmiotowym budynku, świadczy także fakt że nie skoncentrowała ona w innym miejscu swoich spraw życiowych. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że nie zamieszkuje ona w jednym miejscu, a pomieszkuje w różnych lokalach. Wszystkie powyższe okoliczności, sprawiają zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, że opuszczeniu przez J.A. budynku nr [...] przy ul. H. w R. nie można przypisać znamion dobrowolności. W konsekwencji nie dopuszczalnym było wymeldowanie jej z przedmiotowego budynku. Zatem Sąd pierwszej instancji oddalając skargę J.A. dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja poprzedzająca ją decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2012 r. naruszały przepisy prawa materialnego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w sprawie naruszeń przepisów postępowania. Organy administracyjne zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób zgodny z przepisami postępowania administracyjnego. Również postępowanie przeprowadzone przez Sąd pierwszej instancji nie narusza przepisów postępowania sądowadministracyjnego. Uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób prawidłowy, a błędne rozstrzygnięcie, jak to już wskazano powyżej, jest efektem naruszenie prawa materialnego i dokonania błędnego zastosowania art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności przez Sąd pierwszej instancji, a także przez organy orzekające w sprawie. Co doprowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a.