II OSK 2025/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 893/18 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.K. kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 893/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A.K. , uchylił postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], a także zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 5117 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim (zwany dalej: PINB) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, 59f ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; zwanej dalej: k.p.a.) wymierzył A.K. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku biurowo - magazynowego, zlokalizowanego na parceli nr [...] w R. przy ul. S.G., wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., w wysokości 110 000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania A.K. , Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB), postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak [...], uchylił postanowienie PINB w całości oraz wymierzył A.K. karę z tytułu nielegalnego użytkowania części magazynowej budynku w wysokości 50.000 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z materiału zdjęciowego, wykonanego przez PINB w trakcie kontroli wynika, że regały ustawione w części magazynowej spornego obiektu zastawione są kartonami i pudłami, częściowo zamkniętymi. PINB nie zbadał jednoznacznie, czy w owych pudłach i kartonach przechowywane są przedmioty stanowiące asortyment firmy skarżącego. Trudno jednak oczekiwać, aby podczas wykonywania czynności kontrolnych organ badał szczegółowo zawartość każdego pojemnika znajdującego się w kontrolowanym obiekcie i porównywał go z przedmiotem działalności prowadzonej przez podmiot podlegający kontroli. Nie ulega wątpliwości, że na tych regałach składowane są różnego rodzaju przedmioty, co zdaniem organu świadczy o przystąpieniu do użytkowania tej części obiektu. WINB nie podzielił ustaleń organu pierwszej instancji co do tego, że doszło także do przystąpienia do użytkowania części biurowej spornego obiektu. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 893/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił ww. postanowienie WINB z dnia [...] sierpnia 2018 oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2018 r., a także orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Nałożenie kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, wymaga przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, nie zapominając o zasadach obowiązujących organy, jak choćby o zasadzie rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy (art. 10 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców; Dz. U. z 2018 r., poz. 646 ze zm). Tymczasem nawet WINB zauważył rację skarżącego, iż PINB nie zbadał jednoznacznie, czy w magazynowanych pudłach i kartonach przechowywane są przedmioty stanowiące asortyment firmy skarżącego. Nie można zgodzić się z WINB, że trudno jest oczekiwać, by podczas wykonywania czynności kontrolnych organ badał szczegółowo zawartość takich pojemników i porównywał je z przedmiotem działalności prowadzonej przez podmiot. Nie było konieczności badania wszystkich składowanych kartonów, a jedynie w zakresie pozwalającym na ustalenie, czy doszło do nielegalnego użytkowania obiektu. Zasady doświadczenia życiowego tymczasem wskazują, że w trakcie niezakończonej budowy przechowuje się wiele różnorodnych przedmiotów potrzebnych właśnie ze względu na jej cel i dla celów budowlano- wykończeniowych. Nie ma żadnych przeszkód, by takie przedmioty przechowywane były w kartonach, posegregowane i ułożone. Organ I instancji zaniechał przeprowadzenia pełnej kontroli, która dawałaby jednoznaczną odpowiedź w kwestii, jakie przedmioty były magazynowane. Okoliczności te zdaniem Sądu I instancji powodowały konieczność uchylenia wydanych w sprawie postanowień organów nadzoru budowlanego. W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił postanowienie WINB i poprzedzające je postanowienie PINB, podczas gdy organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, a dokonane ustalenia pozwoliły na prawidłowe merytorycznie rozstrzygnięcie sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowień organów nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazywał na zasadność oddalenia skargi przez Sąd; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu Sądu I instancji, iż sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych, podczas gdy dotychczasowy materiał dowodowy i dokonane w oparciu o niego ustalenia pozwalają WINB na wydanie postanowienia reformatoryjnego względem postanowienia PINB; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nader niespójny i nielogiczny poprzez między innymi z jednej strony podkreślenie konieczności przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, a następnie w kolejnym akapicie wskazanie, że organ nie musiał badać zwartości wszystkich kartonów, a także pominięcie faktu, iż sprawa dotyczy magazynu, tj. obiektu służącego magazynowaniu. Nadto w uzasadnieniu spornego wyroku Sąd nie wskazał, w jaki sposób organ miałby dokonać wskazanych ustaleń skoro logiczne wydaje się założenie, iż stan faktyczny sprawy ulegnie zmianie (np. kartony zostaną usunięte), a zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym bez znaczenia jest, czy przystąpiono do użytkowania incydentalnie, czy trwale, skoro przystąpienie do użytkowania jest faktem jednorazowym; 5. art. 135 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie postanowienia PINB, w sytuacji, w której postanowienie WINB zostało wydane w sposób prawidłowy, a więc nie zachodziła konieczność usunięcia naruszenia prawa przez Sąd w drodze art. 135 p.p.s.a. 6. art. 57 ust. 7 p.b. polegające na dokonaniu błędnej wykładni poprzez przyjęcie, iż pomimo stwierdzenia przystąpienia do użytkowania magazynu polegającego na składowaniu w nim kartonów, należało sprawdzić ich zawartość, celem ustalenia czy w istocie zawierają asortyment firmy skarżącego, gdyż wówczas dopiero można by było mówić o przystąpieniu do użytkowania mimo, że magazyn służy w istocie do składowania i przemieszczania zapasów na wyodrębnionej przestrzeni. WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w sposób kompleksowy zebrały i przeanalizowały materiał dowodowy w sprawie, a błędy organu powiatowego w zakresie prawidłowości oceny sprawy zostały naprawione na etapie postępowania odwoławczego przez organ II instancji. Postanowienie WINB zawiera jasne i precyzyjne uzasadnienie wyjaśniające zarówno podstawę prawną, jak i faktyczną rozstrzygnięcia. Organ nadzoru budowlanego ustalając, iż w magazynie są przechowywane przedmioty stwierdził, że ów magazyn jest użytkowany, bowiem zaczął spełniać swoją funkcję. Tym samym należy uznać za zasadne wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Nie zawsze organy nadzoru budowlanego są w stanie stwierdzić czy w istocie dany asortyment dotyczy działalności danego przedsiębiorcy, w szczególności w przypadku działalności specjalistycznej. Stanowisko, iż samo wstawienie w magazynie regałów nie stanowi przystąpienia do użytkowania, lecz jedynie przygotowania wydaje się zasadne. Jednakże w momencie, w którym ów magazyn zaczyna w istocie służyć do magazynowania przedmiotów, towaru czy asortymentu niezależnie od jego późniejszego przeznaczenia należy uznać, iż doszło do przystąpienia do użytkowania takiego obiektu, a w przypadku, gdy nastąpiło to nielegalnie art. 57 ust. 7 Pb obliguje organy nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań polegających na wymierzeniu kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjna A.K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Stwierdził, że trudno zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie aby to organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał na zasadność oddalenia skargi. Formułowane w tym zakresie zarzuty kasacyjne stanowią jedynie odmienną i nieuzasadnioną ocenę skarżącego kasacyjnie organu administracji publicznej. Skarżący kasacyjnie całkowicie pomija okoliczności, że już na etapie postępowania w przedmiocie rozpoznania zażalenia sam dopatrzył się naruszenia przepisów przez organ pierwszej instancji w zakresie przystąpienia do użytkowania budynku przez skarżącego i zmienił częściowo decyzję organu pierwszej instancji. Nie sposób jednak podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie aby to materiał zdjęciowy wykonany przez PINB w trakcie kontroli był wystarczający do przyjęcia, że skarżący przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego w części magazynowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu błędnej wykładni art. 57 ust. 7 p.b. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu naruszenie to polegać miało na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że wymierzenie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymagało ustalenia, iż w kartonach znajdujących się w tym obiekcie znajdował się asortyment inwestora, gdy tymczasem wystarczającym miało być samo stwierdzenie obecności kartonów w tym magazynie. Jak wynika z art. 57 ust. 7 p.b. organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z czym to, czy w danym przypadku nastąpiło przystąpienie do użytkowania, zależy od ustaleń dokonanych w konkretnej sprawie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, co do zasady, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Podjęcie niektórych czynności przygotowawczych do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, nie może jeszcze być dostateczną przesłanką do wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 p.b. (por. wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2012 r. II OSK 1414/11; z dnia 5 stycznia 2016 r., II OSK 1073/14; z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 1064/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga przy tym, że represyjny charakter kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nakazuje zachowanie przez organy nadzoru budowlanego ją wymierzające nadzwyczajnej staranności w procesie ustaleń stanu faktycznego, które jako wynik postępowania wyjaśniającego stanowić będą podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 p.b. kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa (wyroki NSA z dnia 26 maja 2017 r. II OSK 2498/15 oraz 10 marca 2022 r., II OSK 878/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rację miał zatem Sąd I instancji, iż w sprawie nie było wystarczającym stwierdzenie obecności w przedmiotowym magazynie kartonów o nieznanej zawartości. Przesądzenie czy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego wymagało stwierdzenia, że kartony te zawierają asortyment związany z przeznaczeniem obiektu budowlanego. Organ prowadząc postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania powinien zatem zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego podejmować wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i do jej załatwienia (art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i w oparciu o ten materiał dokonać oceny, czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Okoliczności przemawiające za wymierzeniem kary powinny zostać natomiast dokładnie przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Wymierzając karę na podstawie art. 57 ust. 7 p.b., nie może być żadnych, nawet najmniejszych wątpliwości, czy miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu tego przepisu. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy nie ustaliły precyzyjnie, czy inwestor przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie ustaliły jednoznacznie, czy w znajdujących w magazynie pudłach i kartonach przechowywane są przedmioty stanowiące asortyment firmy inwestora, czy też ewentualnie przedmioty potrzebne do celów budowlano- wykończeniowych. Nie ma żadnych przeszkód, by takie przedmioty przechowywane były w ułożonych kartonach. Słusznie zaznaczył przy tym Sąd I instancji, iż trudno oczekiwać, by podczas wykonywania czynności kontrolnych organ badał szczegółowo zawartość takich pojemników i porównywał je z przedmiotem działalności prowadzonej przez podmiot. Nie było konieczności badania wszystkich składowanych kartonów, a jedynie w zakresie pozwalającym na ustalenie, czy doszło do nielegalnego użytkowania obiektu. Organy nadzoru budowlanego nie zebrały materiału dowodowego, który dawałaby jednoznaczną odpowiedź w kwestii, jakie przedmioty były przechowywane w spornym obiekcie. W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 57 ust. 7 p.b., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sąd I instancji nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał przepisy prawa naruszone w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego oraz w sposób logiczny przedstawił okoliczności przemawiające za uchyleniem wydanych rozstrzygnięć. Podnoszone przez skarżący kasacyjnie organ okoliczności związane z trudnościami w ustaleniu stanu faktycznego sprawy w ponownie prowadzonym postępowaniu, z uwagi na jego prawdopodobną zmianę, nie mogą świadczyć o wadliwości zaskarżonego wyroku. Rolą organu było bowiem ustalenie stanu faktycznego w taki sposób, aby nie było wątpliwości co do trafności podjętego rozstrzygnięcia. Uchybienia organów nadzoru budowlanego w tym zakresie nie mogą obciążać inwestora. Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Oba te przepisy mają charakter ogólny wskazując na oznaczone przesłanki uwzględnienia lub oddalenia skargi. Przywołane przepisy mają charakter wynikowy, to znaczy, że skuteczność zarzutu ich naruszenia jest uzależniona od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, których miałyby dopuścić się orzekające w sprawie organy, a których to wadliwie miał nie dopatrzyć się sąd pierwszej instancji. Przepisów tych nie wskazano w ramach omawianego zarzutu. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie postanowienia PINB, w sytuacji, w której postanowienie WINB zostało wydane w sposób prawidłowy. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten wyznacza zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Obowiązek zastosowania przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 135 p.p.s.a. będzie zachodził wówczas, gdy ewentualne uchybienia w zakresie prawa materialnego lub procesowego, które zaistniały w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie będzie można konwalidować w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wskazane powyżej braki w materiale dowodowym zebranym w toku postępowania uzasadniały uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.