II OSK 2042/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1494/19 w sprawie ze skargi P. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2019 r. nr DON.7200.304.2018.BZA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1494/19, oddalił skargę P. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2019 r., nr DON.7200.304.2018.BZA, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 15 marca 2019 r., znak: DON.7200.304.2018.JSK, wydaną w oparciu o art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (WINB) z dnia 16 kwietnia 2014 r., znak: WOP.7721.41.2014.TN, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 31 stycznia 2014 r., znak: SIO.AS.7355.28.2013, nakazującą P. i I. małżonkom H., na podstawie art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 6,65 m x 3,90 m, wybudowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył P. H., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, a także o stwierdzenie nieważności decyzji WINB i PINB (nakazujących rozbiórkę), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; nadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym: kosztów postępowania kasacyjnego, kosztów postępowania przed Sądem I instancji, kosztów wpisu za sporządzenie uzasadnienia wyroku i kosztów opłaty skarbowej za pełnomocnictwo. Skarżący kasacyjnie oparł środek zaskarżenia: I. na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), "polegającej na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 przez oddalenie przez Sąd skargi, a ponadto na naruszeniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli decyzji", tj. naruszeniu: 1) art. 33 § 1 p.p.s.a., poprzez pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu spadkobierców po zmarłym w trakcie trwania postępowania sądowego uczestniku postępowania M. T., co na mocy art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania sądowego; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego ustalonego przez Sąd z urzędu oraz błędnego stanu faktycznego ustalonego przez organy nadzoru budowlanego w sposób naruszający art. 6, 7, 8, 107 § 3 oraz art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. w zakresie uznania, że wydany nakaz rozbiórki budynku gospodarczego, którego budowa jest poprzedzona zgłoszeniem, jest nielegalny, bowiem na budowę nie zostało wydane pozwolenie na budowę oraz błędne i niedokładne ustalenie daty wykonania robót budowlanych, a ponadto poprzez uznanie, że w stosunku jednego obiektu budowlanego mogą być prowadzone dwa postępowania legalizacyjne i wydane dwa nakazy rozbiórki; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że decyzja nakazująca rozbiórkę budynku gospodarczego oparta na niewykonanym postanowieniu legalizacyjnym z powodu ustalonego zbyt krótkiego terminu wykonania i niezaskarżalnym w dacie jego wydania, co skutkuje niewykonalnością nakazu rozbiórki, nie jest rażącym naruszeniem prawa; II. na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., polegającej na naruszeniu "prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy a ponadto art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli decyzji", tj. naruszeniu: 1) art. 49b ust. 3 w zw. z art. 49b ust. 1 Pr.bud., poprzez "wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, którego budowa jest poprzedzona dokonaniem zgłoszenia, na podstawie ustalenia, że na budowę zostało wydane pozwolenie na budowę i poprzez odstąpienie od zbadania, czy na budowę zostało dokonane zgłoszenie budowy"; 2) art. 49b ust. 3 w zw. z art. 49b ust. 1 Pr.bud., poprzez odstąpienie od ustalenia dokładnej daty wykonania budynku gospodarczego, co ma wpływ na zastosowaną podstawę prawną decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu; 3) art. 49b ust. 3 w zw. z art. 49b ust. 1 Pr.bud., poprzez "wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę jedynie na część budynku stodoły zwanej "budynkiem gospodarczym", a więc podzielenie jednego obiektu budowlanego - stodoły na dwa odrębne i niezależne od siebie obiekty - budynek gospodarczy i stodołę i prowadzenie dwu niezależnych od siebie postępowań legalizacyjnych i wydanie dwu nakazów rozbiórki w stosunku do jednego budynku stodoły"; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał m.in., że PINB nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia, czy na budowę zostało dokonane zgłoszenie. Skoro organ wszczął postępowanie z urzędu to obowiązkiem organu było zbadanie legalności budowy. Bez zbadania, czy na budowę zostało dokonane zgłoszenie budowy, a wiec bez zbadania legalności budowy organ nie mógł wydać nakazu rozbiórki z powodu samowolnej budowy. Podniósł, że z pisma Starosty [...] z dnia 2 grudnia 2015 r., nr AB.6701.47.2015, wynika, że "zadania związane z wydawaniem pozwoleń na budowę były wykonywanego przez Wójta Gminy [...] w okresie od 12 grudnia 1991 r. do 31 grudnia 2001 r.". Oznacza to, że we wskazanym okresie organem administracji architektoniczno-budowlanej wydającym pozwolenia na budowę był Wójt Gminy [...]. Tym samym pismo Starosty [...] nie może potwierdzać braku pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, a zatem nie może potwierdzać braku legalności budowy. Wnoszący skargę kasacyjną podał w wątpliwość także przyjętą datę budowy spornego obiektu wskazując, że miała miejsce w roku 1991 r. Skarżący kasacyjnie powołał się na § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. z "20129r." poz. 1065) oraz stwierdził, że pomieszczenia (części budynku) stodoły i gospodarcze nie są przedzielone (oddzielone ściana oddzielenia przeciwpożarowego. Tym samym, ani część stodoły, ani część gospodarcza, nie mogą być uznane za samodzielne, odrębne budynki. Zarówno pomieszczenie stodoły, jak i pomieszczenie gospodarcze, stanowią jeden obiekt budowlany - budynek stodoły. Dlatego też dobudowa nie może być uznana za samodzielny i niezależny od stodoły "budynek gospodarczy". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu - punkt I.1) opisanego wyżej środka zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia przepisów wskazanych w tej podstawie kasacyjnej w pozbawieniu możliwości udziału w postępowaniu spadkobierców po zmarłym w trakcie postępowania sądowego uczestniku postępowania M. T. W odniesieniu do analizowanej kwestii, zauważyć należy, że przepis art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stanowi, że nieważność postępowania zachodzi gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Oznacza to, że na taki zarzut może powoływać się osoba mająca w takim zarzucie interes prawny, pozbawiona możności obrony swoich własnych praw. Zarzutu nieważności postępowania sądowego, z powołaniem się na naruszenie praw innych osób, nie może skutecznie wysuwać strona która uruchomiła postępowanie sądowe skargą na decyzję i uczestniczyła w nim, a tym samym miała możność obrony swych praw. Zarzut skargi kasacyjnej podnoszący nieważność postępowania sądowego z uwagi na nieuczestniczenie w nim następów prawnych zmarłego w toku postępowania sądowego uczestnika postępowania nie może zatem być uznany za zasadny (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 615/09). Przypomnieć należy, że przedmiotowa sprawa toczyła się w nadzwyczajnym trybie postępowania - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ma to o tyle znaczenie, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym. W niniejszym postępowaniu administracyjnym nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i w związku z tym interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia takich decyzji musi być ścisła i nierozszerzająca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor środka zaskarżenia nie dostrzega specyfiki niniejszego postępowania administracyjnego. Po pierwsze, skoro sprawa toczyła się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, winien on był powiązać zarzuty naruszenia określonych przepisów prawa z odpowiednimi przepisami art. 156 § 1 k.p.a., czego nie uczynił, a co znacznie ogranicza zakres kontroli. Po drugie, analiza treści skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący zmierza do ponownej oceny ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki próbując konwalidować w ten sposób skutek odrzucenia jego skargi na decyzję WINB z dnia 16 kwietnia 2014 r., znak: WOP.7721.41.2014.TN (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 598/14), co też nie może skutecznie uczynić w ramach tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Ponadto, wadliwie łączy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 6-8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Ostatnio powołany przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Autor środka zaskarżenia poprzez swój zarzut w gruncie rzeczy zmierza do podważenia ustaleń faktycznych poczynionych przez organy nadzoru budowlanego procedujące w trybie zwykłym, o czym świadczy powiązanie analizowanego przepisu z ww. przepisami postępowania administracyjnego, a także podniesiona argumentacja, nie może tego jednakże skutecznie uczynić w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ww. uwagi odnoszą się do zarzutów z punktów I.2) i I.3) skargi kasacyjnej. Nadto, podkreślić należy, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nadzoru nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym. A do tego właśnie zmierza wnoszący skargę kasacyjną wskazując na naruszenie proceduralnych przepisów i argumentację w tym zakresie. Żądanie przez stronę poszerzenia materiału dowodowego na tym etapie postępowania nie może zostać uwzględnione, bowiem przeczy temu istota postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, wyjaśnić należy, że w szczególnych wypadkach możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym, w tym także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdyby np. organ administracji dokonał ustaleń bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Zastosowania sankcji nieważności nie można także wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10). W świetle powyższego również podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Tym bardziej, że argumentacja zmierzająca do wykazania ich zasadności oparta jest na kwestionowaniu ustaleń faktycznych poczynionych na etapie rozpatrywania sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Reasumując, stwierdzić należy, że zredagowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, nie mogły skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny decyzji GINB z dnia 9 maja 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego. Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela zatem stanowisko Sądu I instancji, który za prawidłowe uznał ustalenia GINB odnośnie kontroli legalności decyzji ostatecznej z dnia 16 kwietnia 2014 r. w zakresie przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności pod kątem zbadania, czy nakaz rozbiórki budynku gospodarczego, którego parametry stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 12 listopada 2013 r., został wydany z rażącym naruszeniem przepisów art. 49b ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Pr.bud., także w ramach oceny daty budowy spornego obiektu, możliwości realizacji w terminie postanowienia dowodowego PINB z dnia 12 grudnia 2013 r. oraz wadliwego wydania decyzji w stosunku do "niepodzielnego" budynku stodoły. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.