II OSK 2049/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1377/18 w sprawie ze skargi C. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1377/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę C. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018r., znak: [...], w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 1991 r. Wójt Gminy C. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił M. i S. R. pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr ew. [...] w [...]. Pismem z 19 marca 2016 r. C. F. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, ponieważ nie wyraził zgody, jako właściciel działki nr ew. [...], na przejazd przez jego nieruchomość do działki objętej inwestycją. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane ("p.bud."), Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1991 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczy upływ czasu. Od powyższej decyzji Wojewody odwołanie wniósł C. F. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że działki nr ew. [...], [...], [...] należące do C.F. nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.bud., a tym samym nie przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.bud. Postępowanie powinno być więc umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę C. F. na decyzję GINB stwierdził, że przymiot strony w postępowaniu nadzorczym słusznie został przez organ oceniony w świetle art. 28 ust. 2 p.bud., ponieważ, aby postępowanie mogło być wszczęte przymiot strony musi istnieć w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, który C. F. złożył po wejściu w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane w lipcu 2003 r. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym, tym niemniej krąg tych podmiotów powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.bud. Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z pisma Urzędu Gminy [...] z [...] marca 2017 r. działka nr ewid. [...] posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...], poprzez drogi wewnętrzne, administrowane przez Gminę [...], tj. ul. [...]oraz ul. [...]. Taki dostęp do drogi publicznej nie został jednak ustalony w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., a więc stan ten należy oceniać w kategorii stanu faktycznego, a nie stanu usankcjonowanego prawnie, zwłaszcza decyzją o pozwoleniu na budowę. Faktu tego nie zmienia toczące się postępowanie przed sądem powszechnym z wniosku Gminy [...] o zasiedzenie części działki ew. nr [...]. Z projektu budowlanego wynika, że działki skarżącego nr ewid. [...], [...]i [...]nie są objęte projektem zagospodarowania terenu. Dopiero analiza danych pochodzących z portalu www.geoportal.gov.pl. wykazała, że odległość spornej inwestycji od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 55 m, od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 90 m, zaś od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 115 m. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że faktu pozostawania nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania nie można skutecznie poszukiwać w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, ani aktualnych na datę orzekania przez organ. Realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów (istniejących, jak i potencjalnych). Z przepisu § 14 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, który nakazuje zapewnienie odpowiedniego dojścia i dostępu do drogi publicznej, nie można wywodzić interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Inwestycja ta nie obejmowała robót budowlanych na działce nr ew. [...] (ani innych należących do skarżącego). Brak też innych przepisów prawa materialnego wskazujących na pozostawanie nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, argumentacja, że skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...], przez którą odbywa się faktyczny dojazd do działki inwestycyjnej, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ochrony swoich praw skarżący może poszukiwać w postępowaniu cywilnym przed Sądem powszechnym, ale faktyczne korzystanie z jego nieruchomości należy oceniać wyłącznie w kontekście interesu faktycznego, a nie prawnego statuującego jego legitymację do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1991 r. Sąd pierwszej instancji podzielił więc stanowisko organu, że skarżący nie wykazał, aby miał interes prawny (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.bud.) w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1991 r. W skardze kasacyjnej C. F. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 p.bud. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę krąg podmiotów mających status strony winien być ustalony tylko na podstawie z powyższego przepisu, podczas gdy dopuszczalne jest ustalenie w przedmiotowych sprawach statusu strony w oparciu także o treść art. 28 k.p.a. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Nie wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wskutek wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościom decyzji doszło do znacznego ograniczenia możliwości korzystania przez skarżącego z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Przez środek tej działki przebiega bowiem szlak drogowy m.in. do budynku położonego na działce nr [...], tj. wybudowanego na podstawie decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Dojazd z drogi publicznej do nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] (w tym także do nieruchomości położonej na działce nr [...]) wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę nie odbywa się poprzez nieruchomości administrowane przez Gminę, tzw. drogi wewnętrzne. Zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązkiem organu było zapewnić dojście i dojazd do drogi publicznej. Organ wymogu tego nie spełnił i w efekcie dojazd odbywa się wbrew woli właściciela nieruchomości prywatnej, co w sposób oczywisty narusza choćby art. 140 k.c. gwarantujący właścicielowi prawo swobodnego korzystania z nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej został sformułowany jeden zarzut : naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej "p.bud.", poprzez jego błędną wykładnię i w niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie krąg podmiotów mających status strony został ustalony zgodnie jedynie na podstawie tego przepisu, a nie w oparciu także o treść art. 28 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w myśl art. 28 ust. 2 p.bud., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko organu, że skarżący nie posiadał legitymacji procesowej do skutecznego zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr ewid. [...]w [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych co do zasady przyjmuje się, że zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 p.bud. Nie wyklucza się jednak potrzeby szerszego ujęcia legitymacji do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przez podmiot, który stosownie do art. 28 k.p.a. wykaże okoliczności świadczące o tym, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji dotyczą jego interesu lub obowiązku (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 598/06; z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2209/14; z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1199/14; z dnia 10 marca 2022 r., sygn. II OSK 957/19; dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 3, C.H. Beck, s. 335-336; A. Kosicki w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, LEX, komentarz do art. 28 Prawa budowlanego). Uwzględnienie treści wymienionych wyżej przepisów pozwala stwierdzić, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela oraz użytkowników wieczystych lub zarządcy nieruchomości, jeżeli ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. W rezultacie przy określeniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest ustalenie, jak uczynił to organ odwoławczy, a co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, stanowiącego według art. 3 pkt 20 p.bud. teren wyznaczony w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Jak wynika z akt sprawy, C.F. jest właścicielem działki nr [...], której część została zajęta pod drogę wewnętrzną - ul. [...], przez którą wraz z ul. [...]i ul. [...] (własność Gminy) odbywa się faktyczny dojazd z nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę do drogi publicznej ul. [...]. C. F. jest dodatkowo właścicielem działek nr [...]i [...]. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że z uwagi na odległość spornej inwestycji od działek skarżącego, nie sposób przyjąć, aby inwestycja ta w jakikolwiek sposób powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżącego. Działki te nie są też objęte projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym kwestionowaną w postępowaniu nieważnościom decyzją. Decyzja ta nie przewidywała jakichkolwiek robót budowlanych na działce nr [...] (ani innych należących do skarżącego). Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że realizacja spornej inwestycji nie pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów (istniejących, jak i potencjalnych). Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie , nie kwestionuje iż nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. na podstawie art. 28 ust. 2 p.bud. Próbuje natomiast wykazać, że taki przymiot przysługiwałby mu w oparciu o art. 28 k.p.a. w powiązaniu z powoływanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) i podnosi, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył interesu prawnego skarżącego w kontekście tych przepisów. Istotnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny skupił się prawie wyłącznie na badaniu legitymacji procesowej skarżącego pod kątem art. 28 ust. 2 p.bud., ale nie oznacza to, że w ogóle nie brał pod uwagę treści art. 28 k.p.a. Wyraźnie bowiem powiązał, co wynika z końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku przepis art. 28 ust. 2 p.bud. z art. 28 k.p.a. Skarżący natomiast ze swej strony nie wykazał, aby nie należąc do kręgu podmiotów wymienionych w art.28 ust.2 p.bud. miał interes prawny w niniejszej sprawie wynikający z art. 28 k.p.a. Prawdą jest, że aktualny dojazd do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] odbywa się przez działkę skarżącego nr [...], której część została włączona do drogi wewnętrznej stanowiącej ulicę [...]. Taki dostęp spornej inwestycji do drogi publicznej nie został jednak ustalony w decyzji z dnia [...] kwietnia 1991 r. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji uznał, że stan ten należy oceniać w kategorii stanu faktycznego, a nie stanu usankcjonowanego prawnie (ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę). Faktu tego nie zmienia toczące się postępowanie przed sądem powszechnym z wniosku Gminy [...] o zasiedzenie części działki ew. nr [...]. Skarżący jest nadal właścicielem działki nr [...], a decyzja z dnia [...] kwietnia 1991 r. nie ma w aspekcie prawnym żadnego wpływu na zakres jego uprawnień właścicielskich. Okoliczność, że właściciel działki nr [...] wykorzystuje jego nieruchomość, jako dojazd do swojej działki ma w okolicznościach tej sprawy charakter faktyczny, nie wynikający z żadnego aktu administracyjnego. Powstały na tym tle spór powinien rozstrzygnąć sąd powszechny (cywilny). W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).