II OSK 2071/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wr 11/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w przedmiocie rozpoznania zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 11/19 uwzględnił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej określanej jako Spółka) na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w przedmiocie rozpoznania zażalenia i zobowiązał organ do wydania aktu w przedmiocie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1) oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także orzekł o kosztach postępowania sądowego (pkt 3). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nałożył na Spółkę, jako właściciela ogrodzenia działki nr [...], [...], obręb [...] we [...], grzywnę w kwocie 50.000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. Zażalenie na to postanowienie wniosła Spółka, załączając do niego pełnomocnictwo do reprezentowania jej przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w postępowaniu dotyczącym uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] października 2018 r. Pismem z dnia 5 grudnia organ odwoławczy, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), wezwał pełnomocnika P. D. do uzupełnienia zażalenia poprzez przedłożenie dokumentu potwierdzającego prawo do występowania w imieniu Spółki w przedmiotowej sprawie przed organem drugiej instancji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia zażalenia bez rozpoznania. W zakreślonym terminie Spółka nadesłała do organu oryginał pełnomocnictwa z dnia 10 października 2018 r. upoważniającego podpisaną pod zażaleniem osobę do występowania w jej imieniu tej sprawie. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. poinformował Spółkę o pozostawieniu wniesionego zażalenia bez rozpoznania wskazując, że nie uzupełniono wymaganego braku formalnego, gdyż złożone pełnomocnictwo upoważnia do występowania wyłącznie przed organem pierwszej instancji. Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia pełnomocnictwa wniosła Spółka, załączając do niego pełnomocnictwo do jej reprezentowania przed organem odwoławczym, jednakże organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. odmówił przywrócenia terminu w żądanym zakresie. Wniosła także, działając w trybie art. 37 K.p.a., ponaglenie, które okazało się bezskuteczne. Spółka następnie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu podnosząc, że pełnomocnictwo zawierało oczywistą omyłkę pisarską, polegającą na wskazaniu w nim organu pierwszej instancji. Stwierdziła przy tym, że jej wolą było udzielenie tegoż pełnomocnictwa do działania przed organem odwoławczym, co wynika z faktu skierowania go do tego organu, jako uzupełnienia braku formalnego. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na wstępie uzasadnienia wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r. nawiązał do art. 32 i art. 33 K.p.a. wyjaśniając, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wiąże z pełnomocnictwem szczególnych wymagań i nie określa formalnej jego treści. Tym samym w postępowaniu administracyjnym rzeczywisty zakres umocowania oceniany być musi każdorazowo na podstawie treści pełnomocnictwa, przy uwzględnieniu istoty i charakteru procedury, a także praw strony. Nawiązując do tej uwagi Sąd uznał, że przedmiotowe pełnomocnictwo zawierało umocowanie do reprezentowania Spółki w określonym postępowaniu administracyjnym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, zatem nie było wątpliwości jakiej sprawy dotyczy. Zwrócił przy tym uwagę na zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a. i stwierdził, że prawo do wniesienia środka zaskarżenia przysługiwało Spółce, która do realizacji tego uprawnienia umocowała konkretną osobę fizyczną. W tym kontekście Sąd stwierdził, że treść udzielonego pełnomocnictwa nie dawała podstaw do uznania, że umocowanie do reprezentacji nie obejmowało zaskarżenia postanowienia organu pierwszej instancji zażaleniem. Umocowanie do reprezentacji dotyczyło ściśle określonej sprawy administracyjnej i nie zawierało żadnych wyłączeń. Na poparcie swojego stanowiska Sąd powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2427/01, LEX nr 149505, zgodnie z którym pełnomocnictwo udzielone do czynności przed określonym organem administracyjnym obejmuje z mocy prawa umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych, w tym do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia tego organu do organu odwoławczego. Sąd skonstatował zatem, że wezwanie do uzupełnienia braku odwołania przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa uprawniającego do działania w postępowaniu odwoławczym było pozbawione podstaw, a w konsekwencji wadliwe było pozostawienie bez rozpoznania odwołania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wobec nieuzupełnienia braku formalnego. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej, na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a, sformułowano wyłącznie zarzuty procesowe. Pierwszy z nich podnosił, mający istotny wpływ na treść wyroku, zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 64 § 2 K.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że wezwanie pełnomocnika strony do usunięcia braków formalnych pełnomocnictwa, a następnie pozostawienie zażalenia bez rozpoznania na skutek nieusunięcia braków, stanowi bezczynność organu w załatwieniu sprawy. Drugi zarzut odniesiono również do art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i dodatkowo art. 32 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że pełnomocnictwo wyraźnie upoważniające do reprezentowania strony przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w postępowaniu dotyczącym uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia rozciągało się również na postępowanie zażaleniowe prowadzone przed Dolnośląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu. Ostatni zarzut dotyczył ponownie do art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., tym razem w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu w przedmiocie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy zażalenie wniósł podmiot oczywiście nieumocowany do działania przed Dolnośląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a brak formalny zażalenia w tym zakresie nie został uzupełniony. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności zakwestionował uznanie, że organ pozostawał w sprawie bezczynny. Z zachowaniem ustawowych terminów dokonał bowiem analizy otrzymanego zażalenia, a na skutek wykrycia braków formalnych zareagował w sposób przewidziany w art. 64 § 2 K.p.a. Z uwagi na fakt, iż brak formalny zażalenia nie został usunięty, pozostawiono je bez rozpoznania. Tym samym, w ocenie pełnomocnika, o ile można prowadzić polemikę co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa, o tyle nie sposób uznać, aby skarżący organ pozostawał w sprawie bezczynny. W dalszym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik nie zgodził się również z uznaniem, że pełnomocnictwo wyraźnie upoważniające do reprezentowania strony przed organem pierwszej instancji rozciągało się na postępowanie zażaleniowe. W tym zakresie stwierdził, że treść pełnomocnictwa załączonego do zażalenia była czytelna, a wnoszący zażalenie był umocowany do działania w imieniu strony wyłącznie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w postępowaniu dotyczącym uchylenia postanowienia z dnia [...] października 2018 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wynika z niego także, że strona nie zdecydowała się na umocowanie pełnomocnika do działania przed organem odwoławczym oraz nie wskazała ani rodzaju postępowania, ani chociażby czynności, do której jest on umocowany. Następnie autor skargi kasacyjnej powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/09, LEX nr 600445 i wyraził pogląd, że skoro wnoszący zażalenie nie usunął braku formalnego, to organ zobligowany był pozostawić zażalenie bez rozpoznania. Rozpoznanie bowiem środka odwoławczego podpisanego przez osobę nielegitymującą się dokumentem pełnomocnictwa, które obejmowałoby tę czynność procesową, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast brak stosownego pełnomocnictwa oznacza, że środek odwoławczy nie został skutecznie wniesiony. Spółka w piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2019 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż zarzuty w niej zawarte okazały się nieuzasadnione. Zarzuty te, realizowane w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania, odniesione zostały do art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., a ponadto, już odrębnie, do wskazanych w petitum skargi przepisów normujących zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne. Aczkolwiek obejmują trzy różne aspekty sprawy, to jednak pokrywają się ze sobą i dotyczą w istocie jednej spornej kwestii. Zamyka się ona w pytaniu o charakter pełnomocnictwa udzielonego przez Spółkę w dokumencie z dnia 16 października 2018 r. W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że uregulowanie prawne w zakresie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym zawarte w art. 32 i art. 33 K.p.a. nie jest kompletne, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Pierwszy z tych przepisów wyraża jedynie zasadę, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania, drugi natomiast określa, kto może być pełnomocnikiem, w jaki sposób pełnomocnictwo powinno być udzielone, uwierzytelnione i dołączone do akt. Zatem przy wyjaśnianiu wątpliwości powstałych w sytuacjach, które nie zostały objęte wymienioną regulacją, można i trzeba posiłkowo stosować zasady wyrażone w prawie cywilnym i procedurze cywilnej (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05, Lex nr 275483), a także w przepisach postępowania sądowoadministracyjnego. Kodeksowe przepisy nie określają form pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym. Posiłkowo odwołując się do regulacji zawartych w art. 88 K.p.c. i art. 56 P.p.s.a. należy przyjąć, że może ono przybrać formę pełnomocnictwa ogólnego (do prowadzenia wszystkich spraw mocodawcy przed organami administracji), pełnomocnictwa szczególnego (do prowadzenia poszczególnych spraw), wreszcie pełnomocnictwa tylko do niektórych czynności w postępowaniu administracyjnym. O zakresie umocowania decyduje przede wszystkim treść pełnomocnictwa, z tym wyraźnym zastrzeżeniem, że sposób rozumienia zakresu umocowania musi uwzględniać specyfikę prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego. Niewątpliwie pełnomocnictwo winno wyrażać w sposób jednoznaczny wolę mocodawcy. Oczywiście mogą wystąpić trudności z ustaleniem rzeczywistej woli udzielającego pełnomocnictwo, w takim przypadku dokonując ustalenia zakresu umocowania pełnomocnika przede wszystkim należy mieć na uwadze okoliczności faktyczne występujące w rozpoznawanej sprawie, tak po stronie podmiotowej, jak i przedmiotowej, czas i stadium postępowania w jakim pełnomocnictwo zostało udzielone (przed wszczęciem postępowania, w jego toku przed organem pierwszej instancji, w postępowaniu międzyinstancyjnym, przed organem drugiej instancji, itp.). O ile zaś ustalenie zakresu umocowania, zgodnego z rzeczywistą wolą mocodawcy, natrafia na trudności lub wręcz okaże się niemożliwe właściwy organ władny jest podjąć w tym zakresie czynności wyjaśniające. Uwzględniając powyższe spostrzeżenia zgodzić się należy z pełnomocnikiem wnoszącego skargę kasacyjną, że organ administracji powinien brać pod uwagę z urzędu rodzaj pełnomocnictwa i nie może dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem. O ile więc środek odwoławczy wnosi pełnomocnik nie dysponujący właściwym pełnomocnictwem, organ odwoławczy jest uprawniony do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 64 § 2 K.p.a. Jednakże warunkiem wezwania w trybie tego przepisu jest istnienie w sensie obiektywnym braków, w przeciwnym razie skutek w postaci pozostawienia środka odwoławczego bez rozpoznania, w przypadku niezastosowania się do wezwania, pozbawiony jest mocy prawnej. W rozpoznawanej sprawie dokument pełnomocnictwa wystawiony został przez organ Spółki w dniu 16 października 2018 r. i swoim zakresem obejmował "reprezentowanie spółki przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w postępowaniu dotyczącym uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia numer [...] z [...] października 2018 r." Już z porównania wymienionych dat wynika, że pełnomocnictwo to po pierwsze zostało złożone po wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia i po drugie w postępowaniu międzyinstancyjnym, skoro dołączone zostało do akt wraz z zażaleniem. Aczkolwiek w treści pełnomocnictwa wymieniony został z nazwy organ pierwszej instancji, który wydał zaskarżone postanowienie, to nie mogło budzić wątpliwości, że umocowanie nie obejmowało tylko czynności przed tym organem związanych z nadaniem biegu zażaleniu, w tym przekazania tego środka odwoławczego organowi odwoławczemu wraz ze skompletowanymi aktami administracyjnymi, ale swym zakresem obejmowało również wniesienie zażalenia. Wszak z treści pełnomocnictwa wynikało w sposób jednoznaczny, że Spółka udzieliła P. D. pełnomocnictwa do działania w jej imieniu w celu wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Pełnomocnik złożył zaś organowi dokument pełnomocnictwa wraz z zażaleniem, zatem środek odwoławczy wniesiony został przez Spółkę skutecznie. Nie zachodziły przeto wątpliwości co do tego, czy pełnomocnik jest należycie umocowany (uprawniony) do wniesienia zażalenia w imieniu Spółki. Mogące się nasuwać organowi odwoławczemu wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa rozwiewa pismo Spółki z dnia 12 grudnia 2018 r. skierowane do tego organu (z dołączeniem oryginału pełnomocnictwa) w odpowiedzi na jego wezwanie do usunięcia braku formalnego zażalenia. Organ odwoławczy nie kwestionował należytego umocowania pełnomocnika do działania przed organem pierwszej, a jedynie brak umocowania w rozpoznawanej sprawie egzekucyjnej "przed organem II instancji" (tak w wezwaniu z 5 grudnia 2018 r.), względnie "w sprawie zaskarżenia w/w postanowienia" (zob. pismo z 20 grudnia 2018 r.). Pomijając brak pełnej korelacji między wezwaniem do usunięcia braku zażalenia a pozostawieniem zażalenia bez rozpoznania należy stwierdzić, że umocowanie, tak jak przyjął Sąd pierwszej instancji, obejmowało również wniesienie zażalenia od wydanego postanowienia o wymierzeniu grzywny. Nie jest zatem usprawiedliwiony postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 32 K.p.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., skoro dołączony do zażalenia dokument pełnomocnictwa wykazywał dostatecznie również umocowanie do wniesienie środka odwoławczego od wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia. W konsekwencji chybiony jest zarzut odniesiony do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro organ odwoławczy, wobec skutecznego wniesienia zażalenia, zobowiązany był do podjęcia czynności związanych z rozpoznaniem zażalenia. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła więc wyrażona przez wnoszącego skargę kasacyjną obawa, że wydany w postępowaniu odwoławczym akt administracyjny dotknięty będzie wadą nieważności z powodu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy wskutek wniesienia zażalenia przez "podmiot oczywiście nieumocowany". Odnosząc się ostatniego zarzutu kasacyjnego należy stwierdzić, że pozostawienie na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodziły powody do wystosowania do strony wezwania, to organ ten pozostaje w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania aktu administracyjnego. Takie wadliwe działania organu (wezwanie do usunięcia braków i pozostawienie podania bez rozpoznania) nie oznaczają, że organ nie pozostaje w bezczynności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014 r. z.1, poz. 2) na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W tej właśnie formie strona ma prawo do kwestionowania legalności podjętych przez organ czynności. Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, ze także ostatni zarzut obrazy art. 64 § 2 K.p.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego celu. Oznacza to, że pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjna nie podważył skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi stosując przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, stosownie do art. 204 pkt 2 P.p.s.a., gdyż Spółka nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 20 lipca 2019 r. zostało wniesione do sądu z uchybieniem czternastodniowego terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.) i nie wykazała, że poniosła koszty niezbędne do dochodzenia swych praw. W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.